I SA/Rz 1009/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 lipca 2014r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 rok - oddala skargę- I SA/Rz 1009/13 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w sprawie przyznania J. S. płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2012. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu 15 maja 2012 r. J.S. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, w którym - po korektach - ostatecznie zadeklarował realizację: 1) Pakietu nr 2 Rolnictwo ekologiczne, wariant nr 2.3 – Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) na powierzchni 15,89 ha, wariant: nr 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) na powierzchni 2,57 ha; 2) Pakietu nr 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant nr 3.1.1. – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 15,89 ha oraz 3) Pakietu nr 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant nr 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 4,39 ha. W dniach od 19 – 28 listopada 2012 r. przeprowadzono w gospodarstwie wnioskodawcy kontrolę na miejscu z zakresu programu rolnośrodowiskowego oraz wzajemnej zgodności. W trakcie kontroli w zakresie programu rolnośrodowiskowego stwierdzono m.in., że rolnik nie przestrzega wymogu pozostawienia 5-10% powierzchni niekoszonej na działce AT- łąka trwała (kod nieprawidłowości N018), nie wykonuje co roku zabiegów uprawowych i pielęgnacyjnych na plantacji na działce DA – jabłoń domowa (kod nieprawidłowości E3). Kontrola w zakresie wzajemnej zgodności wykazała także naruszenie: • normy N.03.1, która oznacza, że rolnik nie przeprowadził na gruntach ugorowanych koszenia lub innych zabiegów uprawowych w terminie, na działkach rolnych o łącznej powierzchni 6,45 ha, • normy N.04.1, która oznacza, że rolnik nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta, na działkach rolnych o łącznej powierzchni 0,67 ha • normy N.11.2, która oznacza, iż wieloletnie plantacje są trwale zachwaszczone na powierzchni 0,19 ha. Uwzględniając wyniki z przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie producenta rolnego, decyzją z dnia [...] maja 2013r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał płatność rolnośrodowiskową za 2012r. w pomniejszonej wysokości, tj. - płatność za pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.10 Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) - nie została przyznana, z uwagi na drugie wystąpienie nieprawidłowości o kodzie E3 tj. brak wykonywania co roku zabiegów uprawowych (nieprawidłowość taka wystąpiła już w 2011r.), co uzasadniało zastosowanie § 27 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz.262 ze zm.) – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe, - płatność za pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 i pakiet 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant nr 3.1.1. – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 15,89 ha – nie została przyznana, z uwagi na niedozwolone zwiększenie powierzchni zobowiązania, - płatność za pakiet 5, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 - do powierzchni 4,39 ha - została przyznana w pomniejszonej wysokości, ponieważ zastosowano zmniejszenia z tytułu pozostawienia większej niż 10%, lecz mniejszej niż 50%, nieskoszonej powierzchni działki rolnej (zmniejszenie płatności o 30%) oraz ze względu na nieprzestrzeganie wymogów (o 9%). Nie zgadzając się z powyższymi rozstrzygnięciami, J.S. złożył odwołanie, w którym stwierdził, że kontrola rolnośrodowiskowa była wyjątkowo solidna i nie wykazała żadnych uchybień, bo ustaliła, że rolnik zadeklarowane powierzchnie faktycznie uprawia. Wprawdzie stwierdzono, że na działce AT pozostawiono część nieskoszoną większą niż 10%, ale na sąsiedniej działce część nieskoszona była mniejsza. W jego ocenie, te uchybienia nie dyskwalifikowały działek z programu, który realizowany był poprawnie. Zarzucił, że w decyzji wskazuje się na naruszenie normy N.03.1 oraz normy N.11.2, ale nie dotyczy to działek objętych programem rolnośrodowiskowym. Dodał, że nie jest prawdą, jakoby nie prowadził stosownych upraw pielęgnacyjnych, jednakże oczywistym jest, że kontrola przeprowadzona w grudniu nie może stwierdzić, czy w czerwcu było koszenie, bo trawa już zdążyła odrosnąć. Decyzją z dnia [...] września 2013r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że analiza protokołów z kontroli na miejscu wskazuje, że wnioskodawca nie przeprowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w określonym terminie, pozostawił nieskoszoną powierzchnię działki rolnej AT większą niż 10%, a wieloletnie plantacje na działce rolnej DA są trwale zachwaszczone. Powyższe nieprawidłowości potwierdzają widoczne na szkicach pomiary działek oraz dokumentacja fotograficzna. Organ wskazał też, że rolnik zadeklarował w 2012r. realizację pakietu nr 2 wariant 2.3 i pakietu nr 3 wariant 3.1.1. na powierzchni większej niż zadeklarowana w 2010r. Powołując się na treść § 5 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego organ stwierdził, że wnioskodawca nie mógł zwiększyć powierzchni zobowiązania w ramach powyższych pakietów. Z tego powodu zasadnie odmówiono przyznania płatności do ww pakietów. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazano, że zarówno doradcy rolnośrodowiskowi, jak też eksperci przyrodniczy, wykonując działalność w zakresie doradzania, sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania pomocy finansowej oraz kontroli produkcji ekologicznej, są autonomiczni i niezależni od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie organu II instancji, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo w oparciu o zebrane dowody, w tym m.in. protokoły z kontroli w zakresie wzajemnej zgodności oraz wniosku rolnośrodowiskowego, dokumentację fotograficzną i szkice pomiarowe. Strona nie zgłaszała żadnych uwag i zastrzeżeń do czynności kontrolnych. Na powyższą decyzję J.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że swój wniosek o przyznanie płatności na 2012r. oparł na dokumentach, jakie otrzymał od Agencji podczas kontroli w 2010r., a plany do wniosku sporządził doradca wskazany przez Agencję. Również korekty i uzupełnienia wniosku sporządzane były na żądanie i pod dyktando Agencji, a rolnik nie wie, jakie skutki wynikają z takich korekt. Ponadto dodał, że pakiety rolnośrodowiskowe realizuje od 2010r., stąd obecny wniosek ma charakter kontynuacyjny, na nie zmienionych powierzchniach gruntów, więc nie powinno być żadnych błędów. Zarzucił, że corocznie spotyka się z odmową przyznania płatności, pomimo tego, że ponosi koszty certyfikacji gospodarstwa oraz ponosi trud sporządzania dokumentacji dotyczącej występowania chronionego gatunku ptaka. W jego ocenie niezasadnie odmówiono mu przyznania płatności w pakiecie rolnictwo ekologiczne – do powierzchni 15,89 ha łąk, które utrzymuje w należytym stanie, co potwierdziła kontrola z listopada 2012r. Poza tym, cała powierzchnia działki o symbolu AO tj. 15,89 ha została zgłoszona do dopłat, a Agencja z niewiadomych względów dzieli ją na działkę o pow. 4,00 ha i pozostałą część. Zdaniem skarżącego, bezzasadne jest stwierdzenie, że rolnik nie przeprowadził wymaganych zabiegów na działce DA, skoro nic takiego nie wynika z ustaleń kontroli. Wprawdzie na części działki odrosły trawy po zabiegach i wskazano na potrzebę ich usunięcia, ale tylko na powierzchni 3 arów, więc nie można przyjmować, że cała działka o pow. 19 arów jest opatrzona błędem N.11.2. To samo dotyczy działki AT, na której rolnik wykonał wymagane zabiegi i od 2010r. prowadzi ochronę lęgów ptaków. W ocenie skarżącego nie ma żadnych podstaw do ograniczenia płatności, gdyż zachował warunki przewidziane dla każdego z zadeklarowanych pakietów. Dodał też, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji jest pokrętne i niezrozumiałe, a stan faktyczny sprawy powinien być zweryfikowany w oparciu o kontrolę, którą należy przeprowadzić z udziałem rolnika. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270) – dalej: P.p.s.a, kontrola zaskarżonych rozstrzygnięć dokonywana jest pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami i podstawami wskazanymi w skardze.. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja w sprawie przyznania skarżącemu - producentowi rolnemu - płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 w pomniejszonej wysokości. Płatność rolnośrodowiskowa, o przyznanie której wystąpił skarżący, uregulowana została przepisami ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U Nr 64, poz. 427 – dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich) oraz rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz.262 ze zm. – dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Stosownie do § 2 ust.1 tego rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi, jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny, łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych wynosi co najmniej 1 ha, rolnik ten realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe i spełnia warunki przyznania płatności w ramach określonych pakietów lub ich wariantów, określone w rozporządzeniu. To na rolniku spoczywa obowiązek zadeklarowania powierzchni stosownych pakietów, realizacji których się podejmuje, w sposób odpowiadający warunkom przyznania płatności. W zakresie tych warunków mieścić się będzie więc także prawidłowe zadeklarowanie powierzchni działek rolnych, zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym. Stosownie do treści § 26 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje rolnikowi albo przysługuje rolnikowi w zmniejszonej wysokości, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez tego rolnika podstawowych wymagań. Natomiast jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej m.in. działek rolnych, w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu ( § 27 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) Brzmienie powyższych przepisów wskazuje, że warunkiem przyznania rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości jest przestrzeganie zarówno podstawowych wymagań, jak również wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów. Podstawowymi wymaganiami są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe, wymienione w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Przestrzeganie zobowiązań dotyczących realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2012r. było przedmiotem kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnika w dniach od 19 – 29 listopada 2012r. J.S. był obecny podczas tej kontroli i doręczono mu raport z czynności kontrolnych wraz z pouczeniem o prawie wniesienia uwag i zastrzeżeń odnośnie ustaleń zawartych w raporcie. Żadne zastrzeżenia w zakresie kontroli rolnośrodowiskowej nie zostały wniesione, a wręcz przeciwnie, J.S. oświadczył, że kontrola była wyjątkowo solidna. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, jakie uchybienia w zakresie istniejących wymogów i norm występują na poszczególnych działkach. Organ oparł się na ustaleniach zawartych w protokołach z przeprowadzonych kontroli, szkicach i dokumentacji fotograficznej. W ocenie Sądu słusznie uznano, że stwierdzone uchybienia uzasadniały odmowę przyznania płatności do pakietu Rolnictwo ekologiczne Wariant 2.10 – uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), z uwagi na brak wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w stosownym terminie, na działce rolnej oznaczonej symbolem DA, o pow. 0,19 ha. Zawarte w protokole stwierdzenia inspektorów terenowych, że na działce tej "stwierdzono sad jabłoniowy, w którym brak zabiegów pielęgnacyjnych na całości", znajdują potwierdzenie w dokumentacji fotograficznej. Z uwagi na to, że powyższa nieprawidłowość (kod błędu E3) w ramach wariantu 2.10 została stwierdzona ponownie (taki sam kod błędu stwierdzono w odniesieniu do działki DA w roku 2011), zasadne było zastosowanie przepisu art.27 ust.3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowi, że jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut skargi, że chociaż wskazano na potrzebę usunięcia jedynie śladowej powierzchni zakrzaczeń (3 ary w stosunku do całej powierzchni sadów 257 arów), to w sposób niezrozumiały przyjęto, że cała działka DA o pow. 19 arów jest opatrzona błędem N.11.2 i nie przyznano płatności w wariancie 2.10. Sąd uznał za zgodną z prawem również odmowę przyznania płatności do pakietu Rolnictwo ekologiczne. Wariant 2.3 Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) i Pakietu nr 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, - wobec nieuprawnionego zwiększenia powierzchni w ramach tych pakietów (z 4,00 ha zadeklarowanych w 2010r. do 15,89 ha zadeklarowanych w 2012r.). Stosownie bowiem do treści § 5 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkami określonymi w pkt 1-4 powołanego przepisu, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Nie jest przy tym prawdą, ze to Agencja podzieliła działkę AO działkę, bo to sam producent rolny, który odpowiada za prawidłowe wypełnienie wniosku i deklaracji w zakresie realizacji planu rolnośrodowiskowego, dokonał tego "podziału", deklarując w 2010r. powierzchnię 4,00 ha. W tej sytuacji, zwiększenie w 2012r. powierzchni w ramach tego pakietu do 15,89 ha, było niedopuszczalne. Natomiast przyznanie płatności w pomniejszonej wysokości w ramach pakietu 5 -Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 4,39 ha, znajduje uzasadnienie w treści § 27 ust.1 i ust.2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – wobec stwierdzenia, że rolnik pozostawił większą niż 10%, a mniejszą niż 50%, nieskoszoną powierzchnię działki rolnej AT o pow. 4,39 ha. Jak wynika z raportu z kontroli na miejscu, a także szkicu pomiarowego i dokumentacji fotograficznej, powierzchnia nieskoszona wynosi 0,87 ha, co stanowi 19,82% powierzchni działki. Uzasadniało to przyjęcie wystąpienia nieprawidłowości o kodzie N018 i zastosowanie zmniejszenia w wysokości 30%, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Kwota płatności rolnośrodowiskowej została również pomniejszona w wyniku stwierdzenia nieprzestrzegania norm oraz wymogów podstawowych w odniesieniu do całego gospodarstwa (normy N.03.1, N.04.1 i N.11.2), a kwotę pomniejszenia ustalono na podstawie art.19 ust.2, ust.3 i art.21 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia rady (WE) nr 1698 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011r.) oraz art.23 ust.1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 30.01.2009r.). Ze względu na to, że stwierdzona niezgodność wynikała z zaniedbania ze strony rolnika i była niezgodnością powtarzającą się, kwotę pomocy obniżono o 9% , na podstawie przepisów art.19 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w zw. z art.71 ust.1, ust.5 i ust.6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. W ocenie Sądu obliczenie kwoty przyznanej płatności rolnośrodowiskowej nastąpiło w sposób zgodny z prawem. Sąd nie stwierdził też, aby w rozpoznawanej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów postępowania. Skarżący został zawiadomiony o kontroli rolnośrodowiskowej i brał w niej udział, a następnie otrzymał raporty z czynności kontrolnych z pouczeniem, że w siedzibie organu może złożyć zastrzeżenia, a także zapoznać się ze sporządzonymi szkicami i dokumentacją fotograficzną. Skarżący nie zgłaszał zastrzeżeń w zakresie objętym przedmiotowymi decyzjami. Zawiadomiono go również o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.