I SA/Rz 1060/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Jarosław Szaro SO del. Piotr Popek / spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 lutego 2015r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok w przypadku śmierci rolnika - oddala skargę - Decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) nr [...] z dnia [...] września 2014r. utrzymana została decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Ł. z dnia [..] lipca 2014r. nr [..] w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2013 rok w przypadku śmierci rolnika. Organ II instancji ustalił, że w dniu 15 maja 2013 roku do Biura Powiatowego Agencji w Ł. wpłynął wniosek J. S. o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: Płatności ONW) objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009, nr 40, poz. 329 ze zm.) w którym zadeklarowane zostały działki rolne o łącznej powierzchni 1,26 ha. W dniu 29 lipca 2013 r. do Biura Powiatowego Agencji w Ł. zgłosiła się Skarżąca M. S. przedkładając skrócony odpis aktu zgonu J. S., który zmarł w dniu 24 lipca 2013 r. Skarżąca została wówczas poinformowana przez pracowników Biura o warunkach jakie trzeba spełnić, aby przejąć płatności po zmarłym mężu. W tym samym dniu tj. 29 lipca 2013 r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym Agencji w Ł. wniosek o wpis do ewidencji producentów oraz wniosek o zarejestrowanie siedziby stada. W dniu 5 czerwca 2013 r. do Oddziału Regionalnego Agencji w. wpłynęła prośba M.S. o wypłacenie płatności obszarowej za 2013 rok po zmarłym mężu J.S., do którego dołączyła kserokopię aktu zgonu męża, zaświadczenie lekarskie, kserokopie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku z dnia 29 lipca 2013 r., kserokopię wezwań sądu cywilnego, informację tego sądu o odwołaniu rozprawy oraz postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia 17 kwietnia 2007 r. o stwierdzeniu nabycia spadku. Prośba ta wraz z dokumentami została przekazana zgodnie z właściwością do Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Ł. W dniu 12 czerwca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w Ł. wezwał Skarżącą do usunięcia braków formalnych stwierdzonych ze wszczętym postępowaniem w sprawie przyjęcia płatności ONW na 2013 r. poprzez złożenie stosownego wniosku o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika. Taki wniosek Skarżąca złożyła w dniu 14 czerwca 2014r. Wzmiankowaną decyzją z dnia [..] lipca 2014r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w Ł. odmówił przyznania przedmiotowej płatności uznając, że M.S. złożyła wniosek po terminie wynikającym z § 7 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009, nr 40, poz. 329, dalej: Rozporządzenie z 11 marca 2009r. Organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek złożonego odwołania, nie dopatrzył się w postępowaniu przed organem I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego. Podkreślił, że termin siedmiu miesięcy na złożenie wniosku o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności określone w § 7 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 11 marca 2009r. jest terminem prawa materialnego, który wiąże zarówno urząd jak i stronę postępowania i nie podlega przywróceniu. Termin ten, zdaniem organu II instancji, biegnie od dnia otwarcia spadku czyli zgodnie z art. 924 ustawy z dnia 3 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2014r. poz. 121) od chwili śmierci spadkodawcy. W niniejszej sprawie termin ten, dla M. S., żony zmarłego w dniu [...] lipca 2013 r. J. S., mijał w dniu 24 lutego 2014 r. Złożenie przedmiotowego wniosku w dniu 13 czerwca 2014r., a więc z przekroczeniem 109 dni kalendarzowych zdaniem organu II instancji musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania płatności ONW. Na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji w R. z dnia 26 września 2013r. skargę złożyła M. S. wnosząc o: - uchylenie zaskarżonej decyzji, - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji, - zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów administracji twierdząc, że podczas wizyty w dniu 29 lipca 2013 r., kiedy to przedłożyła odpis aktu zgonu swojego męża, złożyła oświadczenie o kontynuacji płatności z tytułu ONW. Takie oświadczenie wynikać miało z samego złożenia odpisu aktu zgonu jak i dokonania takich formalności jak złożenie wniosku o wpis do ewidencji producentów oraz wniosek o zarejestrowanie siedziby stada. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji w R. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał dotychczasowe stanowisko organów. Podkreślił, że Rozporządzenie z dnia 11 marca 2011r. wymaga do przyznania płatności ONW po śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności, do dnia doręczenia decyzji w sprawie ich przyznania, wniosku złożonego w terminie siedmiu miesięcy od dnia otwarcia spadku, do którego to wniosku dołącza się jeden z dokumentów wymienionych w ustępie 2 § 7 cyt. Rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie przyczyną uzasadniającą odmowę przyznania płatności ONW było uchybienie terminowi złożenia wniosku wymaganego zgodnie z § 7 ust. 2 Rozporządzenia z dnia 11 marca 2009r. który to termin zgodnie z § 7 ust. 9 tego rozporządzenia nie podlega przywróceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Z mocy art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa P.p.s.a.). W realiach niniejszej sprawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa przez organy administracji. Bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że termin określony w § 7 ust 2 rozporządzenia z dnia 11marca 2019 r. do złożenia przez spadkobiercę zmarłego rolnika w opisanej tam sytuacji, wniosku o wstąpieniu do toczącego się postepowania w miejsce spadkobiercy jest terminem prawa materialnego, co wynika wprost z treści ust. 9 § 7 omawianego rozporządzenia. Celem ustanowienia takiego charakteru terminu jest zapewnienie stabilizacji stosunku prawnego, poprzez ostateczne ukształtowanie praw i obowiązków podmiotów tego stosunku. Tak oznaczony termin wyznacza cezurę czasu, po upływie której następuje wygaśnięcie praw lub obowiązków albo uzyskanie takich praw lub nałożenie obowiązków staje się niemożliwe. Nie może budzić wątpliwości, że Skarżąca formalny wniosek złożyła w dniu 5 czerwca 2014 r. Tymczasem postępowania administracyjne toczące się przed Agencją w zakresie instrumentów finansowych jak płatności bezpośrednie czy pomoce finansowe przyznawane w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich charakteryzują się dużym stopniem formalizmu oraz pewną specyfiką uregulowań, które mają to postepowanie przyśpieszyć, nakładając więcej obowiązków na osoby, które się o takie wsparcie ubiegają. Przejawem takich uregulowań są przepisy zawarte w dwóch ustawach dotyczących przyznania określonego wsparcia finansowego, to jest w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. z 2013 r. poz. 173, dalej: ustawa o ONW) oraz w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich). W obu tych ustawach z 2007 r. ustawodawca w zasadzie w analogiczny sposób uregulował zasady postępowania administracyjnego, to jest w sposób zasadniczo odmienny od reguł obowiązujących w postepowaniach opartych w całości na przepisach Kodeksu postepowania administracyjnego – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., dalej: k.p.a.). Z mocy art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ONW i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich organy Agencji nie są już zobowiązane do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co stanowi odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a.. Z kolei dalsze przepisy to jest odpowiednio art. 21 ust. 3 ustawy o ONW i art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich w sposób całkowicie odmienny od k.p.a. ustalają zasady rozkładu dowodu, nakładając na strony postępowania (lub inne uczestniczące w postepowaniu) obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne. W zakresie obowiązku informacyjnego organu, także na gruncie omawianych ustaw, obowiązują modyfikacje w stosunku do ogólnych reguł określonych w k.p.a. Art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o ONW i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatności nakładają na organy Agencji obowiązek udzielenia stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, ale na żądanie stron. Na gruncie omawianych ustaw z 2007 r. pewnym modyfikacjom podlega także wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, autonomicznie określając zakres obowiązku organów w tym zakresie do zgłoszonych żądań stron (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o ONW i art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich). Jak wynika z powyższego omówienia specyfika postepowań administracyjnych toczących się przed organami Agencji w zakresie przyznania określonego wsparcia finansowego wymaga od stron tego postępowania i innych osób w nim uczestniczących, większej dbałości w prowadzeniu swoich spraw indywidualnych. Większa staranność stron determinowana jest także określeniem wielu terminów do podjęcia określonych czynności prawnych przewidzianych w przepisach prawnych regulujących przedmiotowe postępowania jako terminów prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy nie sposób zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że czynność przedłożenia przez nią aktu zgonu swojego męża, rolnika, który złożył wniosek o przyznanie pomocy ONW, należy w sposób domniemany traktować jako złożenie wniosku o wstąpieniu do sprawy w sposób respektujący wymagania o których mowa rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r.. Po pierwsze z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca nie otrzymała stosownego pouczenia w zakresie warunków i wymagań wstąpienia do postępowania zainicjowanego prze jej zmarłego męża, w tym złożenia formalnego wniosku, czego zresztą w skardze się nie kwestionuje. Okoliczności sprawy wskazują, że Skarżąca przystąpiła dopiero do działań mających być zwieńczonych złożeniem takiego wniosku. Wskazuje na to choćby okoliczność, że skarżąca jeszcze tego samego dnia złożyła wniosek do Sądu Rejonowego o stwierdzenie nabycia spadku, po zmarłym mężu, który odpowiednio poświadczony (§ 7 ust. 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r.) stanowiłby zadość obowiązkowemu załącznikowi wniosku o którym mowa. Po wtóre złożenie odpisu aktu zgonu męża w dniu 29 lipca 2013 r., bynajmniej nie stanowi wyłącznie o zamiarze o przystąpieniu do toczącego się już postepowania, ale pozwoliło także dokonać Skarżącej także innych czynności związanych z ubieganiem się o płatności w kolejnych latach, a dotyczących wpisania do ewidencji gospodarstw rolnych czy rejestracji siedziby stada, w zakresie których złożyła formalne wnioski. W tych okolicznościach uznać trzeba, że rację maja organy wywodząc o braku podstaw do przyjęcia, że Skarżąca złożyła wniosek o przystąpieniu do toczącego się postepowania o przyznanie płatności ONW w trybie art. 63 § 1 k.p.a. co wymagałoby sporządzenie przez organ stosownego protokołu. Sprzeciwia się temu sformalizowany charakter składania wniosków i brak takiego żądania ze strony skarżącej. Zdaniem sądu przyjąć należy, że skarżąca odłożyła kwestię złożenia wniosku do czasu uzyskania postanowienia o nabyciu spadku po zmarłym mężu, który to dokument, jest niezbędny do przyznania płatności w miejsce spadkodawcy (choć do skutecznego złożenia kompletnego wniosku wystarczające było już, dołączenie do wniosku potwierdzonej za zgodność kopii wniosku o stwierdzenie nabycia spadku albo zaświadczenia sądu o zarejestrowaniu sprawy o stwierdzenie nabycia spadku). Przyczyny dla których skarżąca nie uzyskała tych dokumentów w odpowiednim czasie, to jest jej zdaniem opieszałość sądu cywilnego rozpoznającego sprawę o stwierdzenie nabycia spadku, czy też brak należytego zrozumienia pouczeń udzielonych przez organy Agencji, nie maja żadnego znaczenia dla oceny niniejszej sprawy, skoro upływ terminu materialnego definitywnie zamyka kwestię nabycia praw, bez względu na przyczynę jego niedochowania. Nie może mieć w niniejszej sprawie przełożenia pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 listopada 2009 r. II GSK 204/09. Orzeczenie to wprawdzie dotyczy innej płatności aniżeli w niniejszej sprawie, mianowicie płatności bezpośrednich, ale ze względu na podobieństwo uregulowań do płatności ONW, wymaga jednak skomentowania. Na wstępie podkreślenia wymaga, że zapadło ono w innym stanie prawnym, na co zwrócił już uwagę ten sąd w końcowej części uzasadnienia wzmiankowanego orzeczenia. Pomijając kwestię, że obecnie termin do złożenia wniosku o przystąpieniu do toczącego się już postepowania w oparciu o art. 22 ust 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich wynosi 7 miesięcy, co bardziej zabezpiecza interesy spadkobierców rolnika aniżeli w omawianym wypadku, gdzie termin ten wynosił dwa miesiące, to w sprawie będącej przedmiotem oceny przez NSA nie obowiązywało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2014 poz. 1518), które zastąpiło poprzedzające je analogiczne rozporządzenie wykonawcze Ministra z dnia 14 marca 2014 r. do którego nawiązuje w komentowanym orzeczeniu NSA. Otóż rozporządzenie wykonawcze z dnia 11 marca 2010 r. § 1 pkt 1 lit g określa szczegółowe wymagania także dla wniosku o płatności i wsparcie finansowe w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o ich przyznanie do dnia doręczenia decyzji, takie same jak dla pozostałych wniosków o przyznanie innych płatności w ramach systemu bezpośredniego wsparcia. W świetle obowiązujących przepisów praw nie sposób obronić tezy, że wniosek o którym mowa w art. 22 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy traktować odrębnie, czemu sprzeciwia się także użycie w obu zresztą ustawach z 2007 r sformułowania "wniosek" a nie oświadczenie. Nie ma potrzeby, aby inaczej rozumieć i traktować te same zwroty użyte w tym samym akcie prawnym i nadawać im różny sens i znaczenie. O takiej woli ustawodawcy świadczy zresztą treść przepisów wykonawczych. W końcu zauważyć należy, że skarżąca złożyła spóźniony wniosek na urzędowym formularzu zakreślając pozycje dotyczące płatności obszarowych, płatności do krów i owiec i płatności ONW za 2013 r. – w przypadku śmierci rolnika i do tego wniosku dołączyła prawomocne postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm.), skargę oddalił.