I SA/Rz 108/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego G. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 30 stycznia 2024 r., nr 562/11956/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój firmy G. poprzez wdrożenie nowych produktów" 1) uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje jednocześnie sprawę Zarządowi Województwa Podkarpackiego w celu ponownego rozpatrzenia protestu, 2) zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowo-Usługowego G. Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania jest skarga [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (skarżąca, spółka) na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia 30 stycznia 2024 r., nr [...]w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Rozwój firmy [...] poprzez wdrożenie nowych produktów". Zaskarżona uchwała zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z 27 października 2023 r. skarżąca została poinformowana, że jej projekt objęty wnioskiem o dofinansowanie złożonym w ramach naboru - działanie 1. 3 "Wsparcie MŚP - Dotacja", typ projektu "Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji", zarejestrowany pod nr [...] został oceniony negatywnie pod względem kryteriów formalnych. W wyniku analizy przedłożonej dokumentacji stwierdzono, że projekt nie spełnia kryterium oceny formalnej, określonego w dokumencie pn. Kryteria wyboru projektów dla poszczególnych priorytetów działań FEP 2021-2027 - zakres FEP stanowiącym załącznik nr 2 do Uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego program regionalny Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 z dnia 25 kwietnia 2023 r., w zakresie kryterium formalnego standardowego - Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku. W uzasadnieniu informacji podano, że w złożonej dokumentacji został dołączony załącznik nr 13 tj. zaświadczenie potwierdzające członkostwo wnioskodawcy w Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w M. Wskazano, że przedłożony przez skarżącą dokument nie jest skanem dokumentu oryginalnego, a dokumentem tekstowym zapisanym w formacie pdf, na którym podpis stanowi odrębny, wklejony obiekt graficzny. Podpis nie wykazuje integralności z pozostałą treścią dokumentu. Zatem stwierdzono, że załącznik nie jest autentycznym dokumentem, a przez to informacji w nim zawartych nie można uznać za wiarygodne. W wyniku rozpatrzenia protestu wniesionego przez skarżącą, Zarząd Województwa [..] zaskarżoną uchwałą nie uwzględnił protestu. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przyczyną niespełnienia kryterium formalnego pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku był brak prawidłowego przygotowania załącznika do wniosku, a tym samym niespełnienie przez skarżącą wymagań określonych w załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie. Przedłożony na załączniku nr 13 (zaświadczenie o członkostwie w Stowarzyszeniu [...] z siedziba w M) podpis nie wykazywał integralności z pozostałą treścią dokumentu. Załącznik nie stanowił skanu z dokumentu oryginalnego lecz był dokumentem tekstowym, przygotowanym za pomocą edytora tekstu, zapisanym w formacie pdf. Po pobraniu z systemu CST2021 i zapisaniu dokumentu na dysku, można zauważyć, że treść dokumentu jest edytowalna, a umieszczone w nagłówku logo jest wklejonym obrazem. Z kolei umieszczony na dokumencie podpis stanowi odrębny, wklejony obiekt graficzny i nie wykazuje integralności z pozostałą treścią dokumentu, jego tło jest w innym kolorze w stosunku do pozostałej części dokumentu, po kliknięciu w grafikę podpisu podświetla się ona jako niezależny, od pozostałego dokumentu, obraz. Zgodnie z postanowieniami załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie projektu i służą do uzupełnienia oraz potwierdzenia danych w nim zawartych. Wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć wszystkie niezbędne załączniki, które go dotyczą. Ww. Instrukcja wyraźnie wskazywała, że w przypadku załączników stanowiących dokumenty wydane przez inne organy należy dostarczyć skany dokumentów. Przygotowanie załącznika w postaci dokumentu tekstowego zapisanego w formacie pdf, na którym podpis stanowi odrębny wklejony obiekt graficzny, nie spełnia warunku skanu dokumentu oryginalnego wystawionego przez inny organ a tym samym nie spełnia kryterium formalnego pn. "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku". Tak przygotowany załącznik me może zostać uznany za autentyczny, a zatem informacja o przynależności do klastra jest w tym przypadku niewiarygodna. Instytucja Zarządzająca FEP 2021-2027, odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących tego, że Instytucja Zarządzająca nie wezwała ją do uzupełnienia załącznika zauważyła, że stosownie do zapisów Regulaminu wyboru pkt 14.1.1 w związku z 14.1.11 w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków ION na etapie oceny formalnej może jednokrotnie wezwać Wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień, poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. IZ FEP podkreśliła, że procedura uzupełnień dotyczy tylko tych projektów, których dokumentacja aplikacyjna budzi wątpliwości lub zawiera braki, które uniemożliwiają ocenę spełnienia kryteriów, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. Zatem, jeśli oceniający projekt dysponuje danymi, które jego zdaniem są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia to o takie dodatkowe wyjaśnienia czy informacje nie występuje. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego tego, że kwestionowany załącznik nie był obligatoryjny IZ FEP stwierdziła, że zgodnie z pkt 13.4.4 Regulaminu wyboru oceny spełniania kryteriów formalnych przez dany projekt dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami. Skarżąca decydując się na załączenie dokumentu potwierdzającego członkostwo w Stowarzyszeniu [...] z siedziba w M., powinna była postąpić zgodnie z zapisami załącznika nr 4 pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie. IZ FEP podkreśliła, że przedłożenie załącznika potwierdzającego przynależność skarżącej do klastra, stowarzyszenia branżowego izby gospodarczej wiązało się z uzyskaniem większej liczby punktów w ramach oceny merytorycznej, a tym samym miało znaczący wpływ na uzyskanie dofinansowania Skarżąca dzięki potwierdzeniu przynależności do jednego z ww. podmiotów uzyskiwała uprzywilejowaną pozycję w stosunku do pozostałych Wnioskodawców. Niespełnienie wymagań dotyczących przedłożonego załącznika traktować należy jako niespełnienie kryterium formalnego pn. "Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku". Końcowo IZ FEP wskazało, że skarżąca przystępując do konkursu powinna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu ciąży zawsze na wnioskodawcy. Brak prawidłowego odręcznego podpisu, zgodnego z Regulaminem wyboru powinien zostać oceniony negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony. Zaznaczono, że gdyby Skarżąca w sposób rzetelny zapoznała się z Regulaminem wyboru, który ma charakter normatywny i stanowi podstawę prawidłowego sporządzenia wniosku w zakresie kryterium oceny wniosku, jak również zapoznał się z Instrukcją przygotowywania załączników do wniosku o dofinansowanie, w której opisano sposób ich przygotowania, to w sposób prawidłowy przygotowałby przedmiotowy załącznik. Jednakże skarżąca tego nie uczyniła i nie może obecnie przerzucać odpowiedzialności za swoje zaniedbanie na Instytucję Zarządzającą. Na wyżej wskazaną uchwałę skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: 1) art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przeprowadzenie postępowania w zakresie wyboru projektu do dofinansowania w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny, co polegało na nieuwzględnieniu protestu w sytuacji gdy odrzucono wniosek skarżącej ze względu na wadliwie sporządzony załącznik nr 13 do wniosku i przyjęto z tego względu, że nie spełniono kryterium formalnego "Kompletności i prawidłowości załączników do wniosku", pomimo braku uprzedniego zasygnalizowania wadliwości tego załącznika w zgłoszonym wcześniej skarżącej wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku (wezwanie z dnia 25 sierpnia 2023 r.), co wprowadziło skarżącą w błąd co do prawidłowości sporządzenia załącznika nr 13 - w razie wezwania skarżącej do uzupełnienia załącznika nr 13 skarżąca przedłożyłaby ten załącznik w oczekiwanym przez Instytucję kształcie (tak jak miało to miejsce w odniesieniu do wszystkich braków zgłoszonych w wezwaniu z dnia 25 sierpnia 2023 r. do uzupełnienia/poprawy projektu), unikając odrzucenia wniosku; 2) art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie protestu w sytuacji gdy nie wezwano skarżącej do uzupełnienia wniosku o prawidłowo podpisany załącznik nr 13 do tego wniosku (załącznik zawierający oświadczenie potwierdzające członkostwo skarżącej w Stowarzyszeniu [...] z/s w M.), co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem skarżąca nie miała świadomości wadliwości załącznika nr 13 i gdyby została o tym poinformowana na etapie ,,postępowania naprawczego" (wezwanie z dnia 25 sierpnia 2023 r.), przedłożyłaby prawidłowo sporządzony załącznik i tym samym uniknęłaby odrzucenia wniosku; 3) art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez uznanie za konieczny element wniosku skarżącej załącznika w postaci dokumentu potwierdzającego uczestnictwo skarżącej w Stowarzyszeniu [...] z/s w M. pomimo, że wiedza w tym zakresie jest wiedzą powszechnie dostępną dla Instytucji; 4) art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez nieuwzględnienie protestu w sytuacji gdy przyznano wnioskowi skarżącej negatywną ocenę ze względu na niespełnianie kryterium formalnego "Kompletności i prawidłowości załączników do wniosku", pomimo że ewentualna wadliwość dotyczyła jedynie załącznika nr 13 potwierdzającego fakt przynależności skarżącej do Stowarzyszenia [...] z/s w M., co nie stanowi podstawy do całkowitej eliminacji wniosku z powodu niespełnienia podstawowych wymogów formalnych, bowiem wspomniany załącznik nr 13 nie był obligatoryjny i dotyczy materii analizowanej dopiero na etapie weryfikacji merytorycznej wniosku, której wykazanie prowadziłoby do przyznania dodatkowej punktacji skarżącej, a zatem brak jej odpowiedniego udowodnienia nie może pogarszać sytuacji skarżącej; 5) art. 69 ust. 3 ustawy wdrożeniowej poprzez pobieżne rozpoznanie protestu skarżącej, w oderwaniu meritum zarzutów, co polegało na ograniczeniu się do wyjaśnienia przyczyn przyjęcia, że załącznik nr 13 jest wadliwie podpisany, z pominięciem kluczowej w sprawie kwestii znaczenia tego uchybienia w kontekście całościowej oceny formalnej wniosku oraz braku uprzedniego wezwania skarżącej do uzupełnienia tego załącznika. Podnosząc wskazane zarzuty spółka wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i w konsekwencji przekazanie sprawy właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...]podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1079), dalej "ustawa wdrożeniowa". Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Z kolei przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do kryterium legalności nawiązał także ustawodawca w art. 73 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, przewidując uwzględnienie skargi w przypadku stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia właściwej instytucji. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach, sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, podstawę systemu realizacji programu mogą stanowić w szczególności przepisy prawa, wytyczne, szczegółowy opis priorytetów programu, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy powołanej ustawy oraz "Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Fundusze Europejskie dla [...] 2021-2027 (SZOP)" przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa [...] w Rzeszowie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. w sprawie przyjęcia Szczegółowego Opisu Priorytetów Programu Fundusze Europejskie dla [...] 2021-2027 ze zm. i regulamin wyboru, w tym przypadku "Regulamin wyboru projektów w trybie konkurencyjnym Program Regionalny Fundusze Europejskie dla [...] 2021-2027, Priorytet 1 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka, Działanie 1.3 Wsparcie MŚP - Dotacja, Typ projektu: Wsparcie Rozwoju i Konkurencyjności MŚP w formie dotacji, Nabór nr [...] przyjęty Uchwałą Zarządu Województwa [...] w Rzeszowie nr [...] z dnia [...]lipca 2023 r. w sprawie zmiany Regulaminu wyboru projektów ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w trybie konkurencyjnym w ramach Priorytetu FEPK.01 Konkurencyjna i Cyfrowa Gospodarka, działania FEPK.01.03 Wsparcie MŚP - Dotacja, typ projektu: Wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji programu regionalnego Fundusze Europejskie dla [...] 2021-2027 nr [...] przyjętego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2023 r. (dalej: Regulamin wyboru). W myśl regulacji zawartej w pkt 10.2 Regulaminu wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie stanowiącą załącznik nr 2 do Regulaminu . Przy czym projekt musiał spełniać kryteria wyboru projektów, o których mowa w pkt 12 Regulaminu. Ocenie podlegał wniosek o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami wymaganymi Regulaminem wyboru. Zgodnie bowiem z postanowieniami Załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru "Załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie projektu i służą do uzupełnienia oraz potwierdzenia danych w nim zawartych. Wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć wszystkie niezbędne załączniki, które go dotyczą. Stosownie do Instrukcji "W przypadku załączników stanowiących dokumenty wydane przez inne organy należy dostarczyć skany dokumentów." W rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że protest nie zasługuje na uwzględnienie wskazując brak prawidłowego przygotowania załącznika do wniosku, a tym samym niespełnienie przez skarżącą wymagań określonych w załączniku nr 4 do Regulaminu wyboru. Organ stwierdził, że załącznik nr 13 nie stanowił skanu z dokumentu oryginalnego lecz był dokumentem tekstowym, przygotowanym za pomocą edytora tekstu, zapisanym w formacie pdf. Przygotowanie załącznika w postaci dokumentu tekstowego zapisanego w formacie pdf, na którym podpis stanowi odrębny wklejony obiekt graficzny, nie spełnia warunku skanu dokumentu oryginalnego wystawionego przez inny organ a tym samym nie spełnia kryterium formalnego. Tak przygotowany załącznik me może zostać uznany za autentyczny, a zatem informacja o przynależności do klastra jest w tym przypadku niewiarygodna. Skarżąca kwestionując prawidłowość stanowiska Instytucji Zarządzającej wskazała, że po otrzymaniu kwestionowanego zaświadczenia przedłożyła je organowi nie dokonując jego modyfikacji. Zwróciła również uwagę, że skoro organ zdyskwalifikował jej załącznik z powodu wskazanych wad, to jest to sytuacja tożsama z sytuacją w której załącznik nie zostałby w ogóle załączony do wniosku. W konsekwencji winien podlegać uzupełnieniu w trybie przewidzianym ustawą wdrożeniową albo w części merytorycznej oceny wniosku nie otrzymałaby z tego tytułu odpowiedniej punktacji. W tak zarysowanym sporze rację przyznać należy skarżącej. Przypomnieć należy, że zgodnie z pkt 14.1.1 Regulaminu wyboru w trakcie trwania oceny w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków ION wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników. W świetle powyższej regulacji, skoro organ uznał, że załącznik nr 13 nie jest wymaganym skanem dokumentu, czy też miał wątpliwości co do jego autentyczności winien wezwać skarżącą do poprawienia załącznika ewentualnie złożenia stosownych wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia następującego po dniu wysłania powiadomienia wzywającego do przedłożenia wyjaśnień/uzupełnień, stosownie do pkt 14.1.5 Regulaminu wyboru. Podkreślić należy, że wyżej przytoczony punkt Regulaminu wyboru jednoznacznie stanowi, że "... ION wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników", a nie może wezwać jak przewiduje przepis art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Skoro w regulaminie konkursu przyjęto wskazaną regulację organ zobowiązany jest do jej przestrzegania. Dopiero gdyby skarżąca nie uzupełniła, nie poprawiła wniosku lub nie przesłała wyjaśnień we wskazanym terminie, organ dokonuje oceny projektu na podstawie wersji wniosku, która została pierwotnie skierowana do oceny, co wynika z regulacji zawartej pkt 14.1.12 Regulaminu wyboru. W przedmiotowej sprawie do skarżącej nie skierowano żadnego wezwania w tym zakresie. Skarżąca podniosła również, że załącznik nr 13 nie był załącznikiem obligatoryjnym, był to załącznik dodatkowy nie obowiązkowy. W sytuacji gdy załącznik dowodzący przynależności skarżącej do stowarzyszenia nie był załącznikiem obligatoryjnym to, w ocenie składu orzekającego nie było podstaw do negatywnej oceny jej wniosku pod względem kryteriów formalnych. Brak omawianego załącznika, czy też okoliczność, że przedłożony załącznik nie daje podstaw do uznania, że wnioskodawczyni należy do klastra, stowarzyszenia branżowego czy izby gospodarczej winien być oceniony na etapie oceny merytorycznej wniosku i skutkować nieprzyznaniem wnioskowi stosownej liczby punktów. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem art. 45 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w związku z pkt 14.1.1 Regulaminu wyboru, dlatego też w oparciu o przepis art. 73 ust. 8a ustawy wdrożeniowej orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964). Na kwotę 697 zł składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 200 zł, opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.