I SA/Rz 111/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Z. Spółka z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego z dnia 30 stycznia 2024 r., nr 562/11960/24 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Wzrost zdolności produkcyjnych kruszywa łamanego w O. poprzez zastosowanie mobilnej kruszarki stożkowej" 1) uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazując jednocześnie sprawę Zarządowi Województwa Podkarpackiego w celu ponownego rozpatrzenia protestu, 2) zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Z. Spółka z o.o. Sp. k. z siedzibą w R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 111/24 UZASADNIENIE Zarząd Województwa Podkarpackiego (Zarząd, IZ) uchwałą z dnia 30 stycznia 2024 r. nr 562/11960/24 po rozpatrzenia protestu wniesionego w dniu 15 listopada 2023 r. przez Zakład,,C." Sp. z o.o. Sp. k. w R. (Spółka, Wnioskodawca) od negatywnej oceny formalnej wniosku pn. "Wzrost zdolności produkcyjnych kruszywa łamanego w Odkrywkowym Zakładzie Górniczym S. poprzez zastosowanie mobilnej kruszarki stożkowej", złożonego w naborze nr [...] ogłoszonym w ramach priorytetu 1 - konkurencyjna i cyfrowa gospodarka, 1.3 wsparcie MŚP w formie dotacji programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027, nie uwzględnił protestu. Pismem z 27 października 2023 r. poinformowano Wnioskodawcę, że projekt objęty ww. wnioskiem został oceniony negatywnie pod względem formalnym. Projekt nie spełnia kryterium oceny formalnej, określonego w dokumencie pn. Kryteria wyboru projektów dla poszczególnych priorytetów działań FEP 2021-2027 - zakres FEP stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały nr 4/11/2023 Komitetu Monitorującego program regionalny Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 z dnia 25 kwietnia 2023 r., w zakresie kryterium formalnego standardowego 1. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosków. W ramach tego kryterium weryfikowane jest czy załączniki zostały poprawnie dołączone i przygotowane zgodnie z Instrukcją przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie. 14 lipca 2023 r. Spółka złożyła w systemie wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wzrost zdolności produkcyjnych kruszywa łamanego w Odkrywkowym Zakładzie Górniczym S. poprzez zastosowanie mobilnej kruszarki stożkowej", w tym załącznik nr 13, tj. zaświadczenie potwierdzające członkostwo wnioskodawcy w Klastrze Gospodarki Odpadowej i Recyklingu. Załącznik ten stanowił uwiarygodnienie informacji w biznesplanie oraz dowód spełnienia kryterium merytorycznego jakościowego Przynależność do klastra i podmiotów branżowych. Zgodnie z Instrukcją w przypadku załączników stanowiących dokumenty wydane przez inne organy należy dostarczyć skany dokumentów. Natomiast przedłożony dokument nie jest skanem dokumentu oryginalnego, a dokumentem tekstowym zapisanym w formacie PDF, na którym podpis stanowi odrębny, wklejony obiekt graficzny. Podpis nie wykazuje integralności z pozostałą treścią dokumentu. Oceniono, że załącznik nie jest autentycznym dokumentem, a przez to informacji w nim zawartych nie można uznać za wiarygodne. W przeciwnym wypadku Wnioskodawca dołączyłby skan oryginalnego dokumentu podpisanego przez wiceprezes zarządu Klastra Gospodarki Odpadowej i Recyklingu. Co więcej, zgodnie z pkt. 11.2. Regulaminu wyboru projektów, załączniki do wniosku składane są jedynie w formie elektronicznej za pośrednictwem aplikacji W0D2021 i nie ma możliwości zweryfikowania autentyczności przesłanego dokumentu poprzez jego porównanie z oryginałem. Wnioskodawca nie został wezwany do dokonania korekty projektu w tym zakresie, ponieważ wszelkie poprawy czy uzupełnienia nie mogłyby doprowadzić do usunięcia przyczyny powodującej brak spełnienia przez projekt ww. kryterium. Zgodnie z pkt. 13.4.3. Regulaminu wyboru projektów, ocena formalna jest oceną zerojedynkową. Niespełnienie któregokolwiek z kryteriów skutkuje uzyskaniem przez projekt negatywnej oceny formalnej. Tym samym projekt nie podlegał ocenie w zakresie spełniania pozostałych kryteriów. W związku z powyższą informacją z dnia 27 października 2023 r. Spółka złożyła protest do Zarządu. W dniu 30 stycznia 2024 r. Zarząd podjął uchwałę nr 562/11960/24 o nieuwzględnieniu protestu. Rozpatrując protest wskazał, że nie zostało spełnione kryterium formalne pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku. Przedłożony na załączniku nr 13 (zaświadczeniu potwierdzającym członkostwo spółki w Klastrze Gospodarki Odpadowej i Recyklingu będącego Krajowym Klastrem Kluczowym w W.) podpis nie wykazywał integralności z pozostałą treścią dokumentu. Załącznik nie stanowił skanu z dokumentu oryginalnego, lecz był dokumentem tekstowym, przygotowany za pomocą edytora tekstu, zapisanym w formacie pdf. Po pobraniu załącznika z CST2021 i zapisaniu na dysku można zauważyć, że podpis stanowi odrębny, wklejony obiekt graficzny. Po kliknięciu w grafikę podpisu podświetla się ona jako niezależny od pozostałego dokumentu obraz. Tekst umieszczony na dokumencie jest edytowalny, a logo umieszczone w nagłówku dokumentu jest wklejonym obiektem graficznym. Zarząd odwołał się do załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru pn. Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie z którego wynika, że załączniki są integralną częścią wniosku o dofinansowanie i służą do uzupełnienia oraz potwierdzenia danych w nim zawartych. Wnioskodawca zobowiązany jest dostarczyć wszystkie niezbędne załączniki, które go dotyczą. W przypadku załączników stanowiących dokumenty wydane przez inne organy należy dostarczyć skany dokumentów. Zdaniem IZ przygotowanie załącznika w postaci dokumentu tekstowego zapisanego w formacie pdf, na którym podpis stanowi odrębny wklejony obiekt graficzny, nie spełnia warunku skanu dokumentu oryginalnego wystawionego przez inny organ, a co za tym idzie nie spełnia kryterium formalnego pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku. Tym samym nie może zostać uznany, a informacja poświadczająca udział w klasterze jest niewiarygodna. W zakresie zaniechania wezwania spółki do uzupełnienia załącznika Zarząd nawiązał do Regulaminu wyboru pkt. 14.1.1. w zw. z 14.1.11 wskazując, że w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków ION na etapie oceny formalnej można jednokrotnie wezwać do złożenia wyjaśnień, poprawy lub uzupełnienia wniosku. Procedura uzupełnień dotyczy tylko tych projektów, których dokumentacja aplikacyjna budzi wątpliwości lub zawiera braki, które uniemożliwiają ocenę spełniania kryteriów, co w sprawie nie wystąpiło. Dlatego jeśli oceniający projekt dysponuje danymi, które jego zdaniem są wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, to o dodatkowe wyjaśnienia czy informacje nie występuje. Odnosząc się do twierdzeń spółki co do nieobligatoryjnego charakteru załącznika Zarząd stwierdził, że zgodnie z 13.4.4. Regulaminu wyboru oceny spełniania kryteriów formalnych dokonuje się na podstawie wniosku o dofinansowanie z załącznikami. Spółka decydując się na załączenie dokumentu potwierdzającego przynależność do klastra, powinna postąpić zgodnie z zapisami załącznika nr 4 Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie. Dodatkowo przedłożenie załącznika potwierdzającego przynależność wnioskodawcy do klastra, stowarzyszenia branżowego, izby gospodarczej wiązało się z uzyskaniem większej liczby punktów w ramach oceny merytorycznej i miało znaczący wpływ na uzyskanie dofinansowania. W ocenie IZ niespełnienie wymagań dotyczących przedłożonego załącznika należy traktować jak niespełnienie kryterium Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku. Zarząd podkreślił, że wnioskodawca mógł więc zapoznać się z treścią całości dokumentacji konkursowej, w której to zostały określone zasady składania, przygotowania dokumentacji oraz oceny wniosku o dofinansowanie. Obowiązek przygotowania dokumentacji aplikacyjnej zgodnie z wymogami konkursu spoczywał na wnioskodawcy. W zakresie zarzutu dotyczącego wydania informacji o negatywnej ocenie wniosku bez podstawy prawnej stwierdził, że ocena została przeprowadzona w oparciu przepisy prawa powszechnie obowiązującego i dokumenty regulujące postępowanie konkursowe. Zdaniem Zarządu wnioskodawca uzyskał precyzyjne wskazania co do wyników oceny, a ocena została przeprowadzona w sposób rzetelny. Dodatkowo procedura odwoławcza służyć ma jedynie ponownej ocenie czy wniosek został zweryfikowany zgodnie z obowiązującą procedurą. Dlatego dokumenty załączone do protestu nie mogą zostać wzięte pod uwagę. Na powyższą uchwałę Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzuciła: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: a) art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez zaniechanie przez IZ dokonania oceny formalnej projektu w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny i w konsekwencji: - bezzasadne przyjęcie, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium formalnego pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku z uwagi na wadliwą formę przedłożonych załączników w postaci oświadczenia potwierdzającego członkostwo skarżącej w Klastrze Gospodarki Odpadowej i Recyklingu będącego Krajowym Klastrem Kluczowym, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca przedłożyła wszystkie wymagane przez Regulamin wyboru projektów w trybie konkurencyjnym załączniki, a dokument, którego forma została zakwestionowana przez IZ nie stanowił załączniku obligatoryjnego, a zatem wnioskując a maiori a minus skoro załącznik ten mógł nie zostać przez skarżącą przedłożony w ogóle, to przedłożenie go nawet w nieprawidłowej formie (co również Spółka kwestionuje), nie powinno wywoływać negatywnych dla skarżącej skutków, - bezpodstawne przyjęcie, że załącznik w postaci zaświadczenia potwierdzającego członkostwo skarżącej w Klastrze Gospodarki Odpadowej i Recyklingu będącym Krajowym Klastrem Kluczowym został przedłożony w sposób nieprawidłowy, podczas gdy skarżąca przedłożyła ów dokument w wersji takiej jaką otrzymała od podmiotu będącego jego wystawcą, a zatem nie miała podstaw ani uprawnienia do ingerencji w jego treść, - bezzasadne przyjęcie przez Komisję Oceny Projektów, że załącznik o charakterze fakultatywnym ma charakter dokumentu wymaganego, co w konsekwencji stanowiło błędną podstawę do przyjęcia przez IZ, że wniosek o dofinansowanie nie spełnia kryterium formalnego pn. Kompletność i prawidłowość załączników do wniosku, a w konsekwencji wydanie negatywnej oceny formalnej wniosku, - dokonanie oceny projektu w oparciu o wadliwie powołaną podstawę prawną, tj. ustawę z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2021-2027, podczas gdy akt prawny o takiej nazwie w polskim porządku prawnym nie występuje; b) art. 45 ustawy wdrożeniowej przez zaniechanie określenia jasnych procedur dotyczących sposobu oceny załączników do wniosku, w szczególności poprzez brak określenia konsekwencji związanych z przedłożeniem załączników fakultatywnych niepełnych, niejasnych lub niekompletnych, co doprowadziło, do negatywnego rozstrzygnięcia wydanego w stosunku do skarżącej, podczas gdy wszelkie wątpliwości w tym zakresie i braki proceduralne winny były zostać rozstrzygnięte na korzyść skarżącej; c) art. 13 załącznika nr 4 do Regulaminu wyboru projektów Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie program regionalny Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 priorytet 1 - konkurencyjna i cyfrowa gospodarka, 1.3 wsparcie MŚP w dotacji nabór nr [...] (załącznik nr 4 do Regulaminu) - Instrukcja przygotowania załączników do wniosku o dofinansowanie, w postaci zakwalifikowania przedłożonego załącznika potwierdzającego przynależność skarżącej do klastra jako wpływającego na spełnienie kryterium formalnego, gdzie w rzeczywistości załącznik taki, zgodnie z przedstawionym punktem powinien potwierdzać spełnienie kryterium merytorycznego jakościowego nr 5; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego, a to: a) art. 55 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt. 14.1.1. załącznika nr 1 do uchwały nr 484/10055/23 Zarządu z dnia 27 kwietnia 2023 r. Regulamin wyboru projektów w trybie konkurencyjnym program regionalny Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 priorytet 1 konkurencyjna i cyfrowa gospodarka, działanie 1.3 wsparcie MŚP – dotacja, typ projektu wsparcie rozwoju i konkurencyjności MŚP w formie dotacji nabór nr [...] poprzez zaniechanie przez IZ wezwania skarżącej do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku w zakresie przedłożonych załączników, gdzie w treści pkt. 14.1.1. Regulaminu wprost zostało wskazane, że w trakcie trwania oceny w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków Instytucja Organizująca Nabór (ION) wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnienia oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosków i załączników; b) art. 54 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 45 ustawy wdrożeniowej, w związku z pkt 13.1 Regulaminu, pkt 13.4.2. Regulaminu, pkt 1-18 Rozdziału Il Załącznika nr 3.13 do Regulaminu w postaci Regulaminu pracy komisji oceny projektów powołanej w ramach programu regionalnego Fundusze Europejskie dla Podkarpacia 2021-2027 w zakresie priorytetu I-VI poprzez przedłożenie skarżącej 27 października 2023 r. wyłącznie informacjo o wyniku oceny formalnej bez jednoczesnego przesłania skarżącej sporządzanej obligatoryjnie Karty oceny formalnej projektu, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącej weryfikację: - prawidłowości przebiegu postępowania w zakresie oceny projektu, - prawidłowości wyboru składu osobowego i ilościowego do Komisji Oceny Projektów, - faktu odebrania od członków Komisji oświadczenia o bezstronności i poufności, - tożsamości Komisji Oceny Projektów w kontekście ustalenia czy skład Komisji był inny niż skład osób rozpoznających protest; co w sposób istotny narusza uprawnienie skarżącej do przeprowadzenia oceny projektu w sposób jasny przejrzysty i rzetelny. W związku z powyższym Spółka wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez IZ oraz o zasądzenie od IZ na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje: Skarga jest uzasadniona i musi skutkować stwierdzeniem dokonania oceny projektu z naruszeniem prawa. Jak wynika z uzasadnienia uchylonej uchwały przyczyną negatywnej oceny formalnej wniosku w zakresie niespełnienia wykluczającego kryterium poprawności i kompletności załączników były nieprawidłowości związane z przedstawionym w dokumentacji dołączonej do wniosku, a stanowiącej dokument potwierdzający przynależność do Klastra Gospodarki Odpadowej i Recyclingu. Uczestnik konkursu decydując się na spełnienie fakultatywnego elementu konkursu ( z którym związana była jednak dodatkowa punktacja ) przedłożył w formie elektronicznej plik, który jednak w ocenie Instytucji Organizującej Nabór, a następnie Zarządu Województwa Podkarpackiego nie spełniał kryterium skanu dokumentu ale był plikiem tekstowym z wklejonym elementem graficznym w postaci podpisu osoby wystawiającej zaświadczenie. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że podmiot uczestniczący w konkursie – aktualnie skarżący, jest członkiem tego klastra. Uczestniczenie w tym klastrze jest przy tym kryterium fakultatywnym, jest ono nieobowiązkowe, jednak za uczestnictwo przysługują dodatkowe punkty. W trakcie dokonywanej oceny formalnej wniosek z tego powodu został oceniony negatywnie bez umożliwienia stronie złożenia wyjaśnień, bądź też złożenia prawidłowego dokumentu. Takie procedowanie naruszyło reguły konkursu określone regulaminem, Wyboru Projektów w Trybie Konkurencyjnym w naborze [...] ( uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego nr 506/10588/23 ). Przepis 14.1.1 tego Regulaminu stanowi, że w trakcie trwania oceny w przypadku stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie lub załącznikach wątpliwości lub braków ION wzywa wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień oraz ewentualnej poprawy lub uzupełnienia wniosku lub załączników. Przepis ten znajduje swoje ukonkretyzowanie odnośnie oceny formalnej w pkt. 14.1.11, który stanowi, że na etapie oceny formalnej oraz merytorycznej wnioskodawca może być jednokrotnie wezwany do złożenia wyjaśnień, poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Oznacza to, że w przypadku oceny formalnej, jeżeli Instytucja Organizująca Nabór stwierdzi braki w załącznikach do projektu, a wnioskodawca nie był wzywany jeszcze do uzupełnienia takich załączników, to zobowiązana jest wezwać go do uzupełnienia takiego załącznika. W przedmiotowej sprawie Instytucja stwierdziła brak prawidłowego załącznika przy kryterium dodatkowym przynależności do odpowiedniego klastra. W ocenie sądu sytuacja, gdy w trakcie oceny formalnej stwierdzony zostanie brak prawidłowego załącznika jest tożsama z sytuacją, gdy taki załącznik nie został w ogóle do wniosku załączony. Trudno bowiem znaleźć odpowiednie aksjologiczne wytłumaczenie do rozróżnienia tych dwóch sytuacji. W każdej bowiem z nich brak jest załącznika, który musi być rozumiany jako prawidłowy załącznik. Jeżeli zatem eksperci w trakcie oceny formalnej uznali, że przedłożony załącznik nie jest prawidłowy to zaistniała sytuacja z przepisu 14.1.1. kiedy na ION ciążył obowiązek wezwania uczestnika konkursu do uzupełnienia załącznika. Wcześniej skarżący nie był bowiem wzywany do uzupełnienia wniosku, więc nie zachodziła okoliczność wykluczająca wezwania, gdyby miało być to wezwania kolejne, o której mowa w pkt 14.1.11. Wezwanie takie tym bardziej jawi się jako uzasadnione, że wynika ono z nieprawidłowego sporządzenia dokumentu elektronicznego, przy czym – jak wynika z oświadczenia skarżącego, co nie zostało zanegowane przez stronę przeciwną organy karne nie znalazły podstaw do prowadzenia postępowania karnego. Jednocześnie nie jest kwestionowana przynależność skarżącej do Klastra. W tych okolicznościach wnioskodawca powinien zostać wezwany do uzupełnienia załącznika przez dołączenie prawidłowego dokumentu w określonym terminie. Dopiero jego nieuzupełnienie powinno spowodować negatywną ocenę formalną projektu. Naruszenie reguły określonej w pkt 14.1.1 miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jego skutkiem była ocena negatywna na etapie oceny formalnej, co skutkowało zakończeniem oceny projektu na tym etapie oceny. Wezwanie mogło oczywiście doprowadzić do innego zakończenia tej formy oceny, a zatem naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownej ocenie projektu ION weźmie pod uwagę konieczność wezwania uczestnika o uzupełnienie załącznika. Nie jest bowiem tak, że brak ten nie może być uzupełniony. Jeżeli skarżąca przynależała do Klastra w wymaganym czasie, to zaświadczenie o tym może być wystawione w każdym czasie. Z tych względów sąd w myśl art. 73 ust.8 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027 ( Dz. U. 2022 poz. 1079 t.j. ) stwierdził przeprowadzenie oceny w sposób niezgodny z przepisami prawa i przekazał sprawę Zarządowi Województwa Podkarpackiego celem ponownego rozpatrzenia protestu. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. W ich skład wchodzą zwrot wpisu ( [...] złotych ), koszty pełnomocnika ( [...] złotych ) , zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ( [...] zlotach ).