I SA/Rz 1139/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Kazimierz Włoch /spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 1139/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A.P. (dalej – strona, skarżąca) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że A. P. złożyła w dniu 13 maja 2010r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej na rok 2010. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatność z tytułu jednolitej płatności obszarowej na 2010 rok na łączną kwotę 1180,39 zł. Następnie, po powtórnym zweryfikowaniu sprawy, organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2012r. nr [...] zmienił ww. decyzję z dnia [...] listopada 2010r. i przyznał stronie płatność z tytułu jednolitej płatności obszarowej na 2010r. na łączną kwotę 758,82 zł. Z uwagi na brak dobrowolnego zwrotu należności, organ I instancji zawiadomieniem wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec strony w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2010r. i następnie decyzją z dnia [...] marca 2013r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w wysokości 421,57 zł. Od ww. decyzji A. P. wniosła odwołanie w którym podniosła, że złożyła oświadczenie o zmianie decyzji ostatecznej z 2010r. mając zapewnienie pracowników biura powiatowego o braku konieczności zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności ponieważ należności te nie będą przekraczać 100 euro. Strona wniosła o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności w trybie art. 145 § 1 k.p.a. w związku z wystąpieniem nowych okoliczności i dowodów w sprawie, nie znanych organowi który wydawał decyzję. Wskazała, iż w przedmiotowej sprawie występują przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W przekonaniu strony, to Agencja dopuściła się pomyłek i zaniedbań przy wydawaniu decyzji, albowiem nie zweryfikowała w odpowiednim czasie zgodności wniosku. Natomiast popełnionych przez Agencję pomyłek nie była w stanie wykryć, a od wypłacenia płatności do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności upłynęło ponad 18 miesięcy. Zdaniem strony, Agencja wydając decyzję zmieniającą nie miała prawa pogorszyć jej sytuacji. Strona zarzuciła organowi I instancji, iż dopuścił się błędów i zaniedbań przy wydaniu decyzji, nie przeprowadził kontroli i nie powołał żadnych dowodów. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy wskazał, że wypłacone nienależnie środki finansowe z tytułu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2010r. pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji tj. z funduszy o których mowa w art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm., dalej – ustawa o Agencji). Organ II instancji podkreślił, że decyzja z dnia [...] maja 2012r. została wydana po wyrażeniu przez stronę zgody na zmianę decyzji przyznającej płatność z dnia [...] listopada 2010r. i nie została przez stronę zaskarżona. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy, który przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty środków publicznych, obejmuje zakresem nienależnie lub nadmiernie pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy w oparciu o decyzję, która następnie została wzruszona. W przedmiotowej sprawie, z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której strona uzyskała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2010r., strona utraciła uprawnienie do uzyskania części tych płatności w związku z czym, środki przekazane na jej rachunek zostały pobrane nienależnie. Ponadto, organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), odstępuje się od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jednolitej płatności obszarowej, wsparcia specjalnego, oddzielnej płatności do owoców miękkich, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej lub płatności do pomidorów, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006 r., str. 52, z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na to, iż kwota nienależnie pobranego świadczenia (421,57 zł) przekracza kwotę stanowiąca równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 3 ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006, nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nieżalenie pobranych płatności. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli administracyjnej w zakresie prowadzenia działalności rolniczej na poszczególnych działkach rolnych deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, zostały uwzględnione w odrębnym postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010r., stanowią przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2012r., od której strona nie wniosła odwołania, w związku z czym decyzja stała się prawomocna i ostateczna w postępowaniu o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010r. Organ stwierdził również, że strona wiedząc, że będzie miała ograniczoną możliwość uczestniczenia w postępowaniach prowadzonych przez Agencję, mogła ustanowić pełnomocnika. W ocenie organu II instancji, w aktach sprawy brak jest informacji świadczących, iż strona wyrażała zgodę na zmianę decyzji warunkowo, tj. tylko w przypadku gdy nie będzie musiała zwracać płatności. Ustosunkowując się do zarzutów strony dotyczących odpowiedzialności rolnika za błędy powstałe z winy urzędnika oraz braku poinformowania w terminie 12 miesięcy od otrzymania płatności o konieczności jej zwrotu, organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010, określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009r., str. 65). Zgodnie bowiem z tym przepisem brak obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2010r., powstaje, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W sytuacji jednak, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek łącznego wystąpienia przesłanek wynikających z powołanego powyżej art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r., dlatego też nie można uznać, że błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Strona składając wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010r., złożyła podpis pod oświadczaniem, iż znane są jej zasady przyznawania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego w tym również do jednolitej płatności obszarowej, co oznacza, że potwierdziła znajomość przepisów określających zasady uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2010r., a tym samym została poinformowana, iż jednolita płatność obszarowa przysługuje do gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja 2010r. Według organu II instancji, przyczyną zmiany decyzji przyznającej płatności było wprawdzie nieprawidłowe przeprowadzenie przez organ administracji postępowania wyjaśniającego, które spowodowało przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia uprawniona do tej płatności, jednakże to strona wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 12 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 zadeklarowała we wniosku powierzchnię działki rolnej niespełniająca warunków do przyznania płatności. Konsekwencją błędnej deklaracji jest konieczność zwrotu nienależnie pobranej płatności. Zatem zarówno we wniosku o przyznanie płatności, jak i na załączniku graficznym, rolnik powinien zadeklarować kwalifikujące się do objęcia płatnościami grunty spełniające kryteria, o których mowa w art. 124 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Powyższe oznacza również, że strona wiedziała o konsekwencjach związanych z niespełnieniem ww. warunków zaś uzyskane płatności, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi. Na podstawie art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększona o odsetki. Na powyższe rozstrzygnięcie A. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy: art. 155 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na tym, że ARMiR nie przedstawiła i nie przeprowadziła w sprawie żadnych dowodów, art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz działań ARMiR sprzecznych z zasadami współżycia społecznego. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła, że ARMiR dopuściła się błędów i zaniedbań przy wydawaniu decyzji. Nie wyczerpała materiału dowodowego, a nawet nie przedstawiła żadnego dowodu w całym postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie przeprowadziła żadnej kontroli. Skarżąca podniosła, że wniosek o przyznanie płatności i wszelkie dane dotyczące deklarowanego obszaru narzucone były z góry przez Agencję, która wysyła do rolników wydruki zdjęć satelitarnych oraz gotowy wydruk wniosku z danymi o nieruchomości, m.in. o maksymalnym kwalifikowanym obszarze (PEG), który może być przez rolnika zadeklarowany. Rolnik nie ma zatem możliwości podanie we wniosku innego np. większego obszaru danej nieruchomości, gdyż związany jest w tym zakresie danymi pochodzącymi od Agencji. Następnie wniosek jest kilkakrotnie poddany kontroli i weryfikowany. Zdaniem Skarżącej, kontrola jej wniosku odbyła się nierzetelnie albo Agencja celowo stworzyła po czasie niezgodność, w celu zwrotu płatności. Skarżąca wskazała, że niezgodność stanu faktycznego z wnioskiem została stwierdzona po ponad dwóch latach od przyjęcia wniosku, bez wskazania przyczyn takiego działania. Według skarżącej, nie dotyczy jej obowiązek zwrotu naliczonej płatności zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Ponadto skarżąca zarzuciła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie zawiera wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 - dalej: p.p.s.a.), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi być też efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, uwagi do art. 78 (w:) Konstytucja RP. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 7). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36; wyrok NSA z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie tej zasady w rozpoznawanej sprawie polegało na tym, że organ I instancji nie podjął samodzielnie i w sposób suwerenny wydanej przez siebie decyzji. Mianowicie organ I instancji zwracał się do organu II instancji o wyrażenie opinii odnośnie projektu przygotowanego w sprawie rozstrzygnięcia - decyzji o ustaleniu koty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010. Organ odwoławczy przy piśmie z dnia 19 marca 2013 r. przesłał organowi I instancji pozytywnie zaopiniowany projekt powyższej decyzji. W rezultacie takiego stanowiska wyrażonego przez organ wyższego rzędu organ I instancji wydał decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Projekty decyzji zaopiniowała nie tylko radca prawny M.O., ale także pracownik organu odwoławczego E. B., co wynika z pisma organu odwoławczego z dnia 19 marca 2013r. Przedstawiony tok postępowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawie de facto orzekał jeden organ mianowicie DPORARiMR. To ten organ wydawał organowi I instancji konkretne merytoryczne zalecenia odnośnie sposobu postępowania i treści wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast rola organu I instancji została ograniczona do wyrażenia i przedstawienia stanowiska organu odwoławczego. Taki sposób procedowania zasługuje na zdecydowaną krytykę i powoduje, konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej decyzji organu I instancji. Decyzja organu I instancji została wydana bowiem z naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania a organ II instancji utrzymał decyzję zawierającą taką wadę w mocy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wobec takiego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze.