I SA/Rz 1140/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Kazimierz Włoch /spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014r. spraw ze skarg A. P. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. - nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2010 rok, - nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 rok 1) uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013r. nrnr [...], [...] 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 1140/13 Uzasadnienie Decyzjami z dnia [...] października 2013r. nr [...] i [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej – strona, skarżąca) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2013r. nr [...] i [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 i 2010r., utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniach decyzji organ odwoławczy wskazał, że A. P. złożyła w dniach 5 maja 2009r. i 13 maja 2010r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnioski o przyznanie płatności na rok 2009 i 2010, w tym o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W dniach [...] września 2009r. i [...] października 2010r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzje nr [...] i [...] w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 i 2010r. na kwoty 554,40 zł. Następnie, po powtórnym zweryfikowaniu sprawy, organ I instancji decyzjami z dnia [...] maja 2012r. nr [...] i [...] zmienił ww. decyzje z dnia [...] września 2009r. i [...] października 2010r. i przyznał stronie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 2009 i 2010r. w kwotach 356,40 zł. Z uwagi na brak dobrowolnego zwrotu należności, organ I instancji zawiadomieniem wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec strony w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na mocy decyzji z dnia [...] września 2009r. oraz z dnia [...] października 2010r. i następnie decyzjami z dnia [...] marca 2013r. nr [...] i [...] ustalił stronie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2009r. i 2010r. w kwotach 198zł. Od ww. decyzji A. P. wniosła odwołania w których podniosła, że złożyła oświadczenia o zmianie decyzji ostatecznej z 2009r. i 2010r. mając zapewnienie pracowników biura powiatowego o braku konieczności zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności ponieważ należności te nie będą przekraczać 100 euro. Strona wniosła o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności w trybie art. 145 § 1 k.p.a. w związku z wystąpieniem nowych okoliczności i dowodów w sprawie, nie znane organowi który wydawał decyzję. Wskazała, iż w przedmiotowej sprawie występują przesłanki określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W przekonaniu strony, to Agencja dopuściła się pomyłek i zaniedbań przy wydawaniu decyzji, albowiem nie zweryfikowała w odpowiednim czasie zgodności wniosku. Natomiast popełnionych przez Agencję pomyłek nie była w stanie wykryć, a od wypłacenia płatności do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności upłynęło ponad 18 miesięcy. Zdaniem strony, Agencja wydając decyzje zmieniające nie miała prawa pogorszyć jej sytuacji. Strona zarzuciła organowi I instancji, iż dopuścił się błędów i zaniedbań przy wydaniu decyzji, nie przeprowadził kontroli i nie powołał żadnych dowodów. Utrzymując w mocy zaskarżone decyzje organ odwoławczy wskazał, że wypłacone nienależnie środki finansowe z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2009 i 2010r. pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, ze zm., dalej – ustawa o Agencji). Organ II instancji podkreślił, że decyzje z dnia 2 maja 2012r. zostały wydane po wyrażeniu przez stronę zgody na zmianę decyzji przyznających płatności z dnia [...] września 2009r. i [...] października 2010r. oraz że decyzje te nie zostały przez stronę zaskarżone. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy, który przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty środków publicznych, obejmuje zakresem nienależnie lub nadmiernie pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy w oparciu o decyzję, która następnie została wzruszona. W przedmiotowej sprawie, z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których strona uzyskała płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za 2009 i 2010r., strona utraciła uprawnienie do uzyskania części tych płatności w związku z czym, środki przekazane na jej rachunek zostały pobrane nienależnie. Odnosząc się do złożonego przez stronę odwołania, organ II instancji stwierdził, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ustosunkowując się do podniesionych przez stronę zarzutów organ odwoławczy wskazał, że nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli administracyjnej w zakresie prowadzenia działalności rolniczej na poszczególnych działkach rolnych deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, zostały uwzględnione w odrębnym postępowaniu o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 i 2010r., stanowią przedmiot odrębnego postępowania, zakończonego decyzjami z dnia [...] maja 2012r., od których strona nie wniosła odwołań, w związku z czym decyzje stały się prawomocne i ostateczne w postępowaniach o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 i 2010r. Organ stwierdził również, że strona wiedząc, że będzie miała ograniczoną możliwość uczestniczenia w postępowaniach prowadzonych przez Agencję, mogła ustanowić pełnomocnika. W ocenie organu II instancji, w aktach sprawy brak jest informacji świadczących, iż strona wyrażała zgodę na zmianę decyzji warunkowo, tj. tylko w przypadku gdy nie będzie musiała zwracać płatności. Ustosunkowując się do zarzutów strony dotyczących odpowiedzialności rolnika za błędy powstałe z winy urzędnika oraz braku poinformowania w terminie 12 miesięcy od otrzymania płatności o konieczności jej zwrotu, organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie, nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez stronę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2010, określone w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009r., str. 65). Zgodnie bowiem z tym przepisem brak obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranych środków finansowych z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2009 i 2010r., powstaje, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. W sytuacji jednak, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W ocenie organu II instancji, w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek łącznego wystąpienia przesłanek wynikających z powołanego powyżej art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r., dlatego też nie można uznać, że błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Strona składając wniosek o przyznanie płatności na 2009r. i 2010r., złożyła podpis pod oświadczaniem, iż znane są jej zasady przyznawania płatności objętych tym wnioskiem, w tym również do przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, co oznacza, że potwierdziła znajomość przepisów określających zasady uzyskania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 i 2010, a tym samym została poinformowana, iż płatność ONW przysługuje do gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego będących w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja 2010r. Według organu II instancji, przyczyną zmiany decyzji przyznającej płatności było wprawdzie nieprawidłowe przeprowadzenie przez organ administracji postępowania wyjaśniającego, które spowodowało przyznanie płatności do powierzchni większej niż powierzchnia uprawniona do tej płatności, jednakże to strona wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 12 ust. 4 ww. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 zadeklarowała we wniosku powierzchnię działki rolnej niespełniającą warunków do przyznania płatności. Konsekwencją błędnej deklaracji jest konieczność zwrotu nienależnie pobranej płatności. Zatem zarówno we wniosku o przyznanie płatności, jak i na załączniku graficznym, rolnik powinien zadeklarować kwalifikujące się do objęcia płatnościami grunty spełniające kryteria, o których mowa w art. 124 ust. 2 i 4 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. Powyższe oznacza również, że strona wiedziała o konsekwencjach związanych z niespełnieniem ww. warunków zaś uzyskane płatności, uznane następnie za nienależnie pobrane, podlegają zwrotowi. Na podstawie art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Ponadto, organ II instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przedawnienie zwrotu płatności uznanej za nienależną na podstawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji(WE) nr 796/2004. Na powyższe rozstrzygnięcia A. P. złożyła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy: art. 155 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na tym, że ARMiR nie przedstawiła i nie przeprowadziła w sprawie żadnych dowodów, art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz działań ARMiR sprzecznych z zasadami współżycia społecznego. W uzasadnieniu skarg skarżąca zarzuciła, że ARMiR dopuściła się błędów i zaniedbań przy wydawaniu decyzji. Nie wyczerpała materiału dowodowego, a nawet nie przedstawiła żadnego dowodu w całym postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie przeprowadziła żadnej kontroli. Skarżąca podniosła, że wniosek o przyznanie płatności i wszelkie dane dotyczące deklarowanego obszaru narzucone były z góry przez Agencję, która wysyła do rolników wydruki zdjęć satelitarnych oraz gotowy wydruk wniosku z danymi o nieruchomości, m.in. o maksymalnym kwalifikowanym obszarze (PEG), który może być przez rolnika zadeklarowany. Rolnik nie ma zatem możliwości podanie we wniosku innego np. większego obszaru danej nieruchomości, gdyż związany jest w tym zakresie danymi pochodzącymi od Agencji. Następnie wniosek jest kilkakrotnie poddany kontroli i weryfikowany. Zdaniem Skarżącej, kontrola jej wniosku odbyła się nierzetelnie albo Agencja celowo stworzyła po czasie niezgodność, w celu zwrotu płatności. Skarżąca wskazała, że niezgodność stanu faktycznego z wnioskiem została stwierdzona po ponad dwóch latach od przyjęcia wniosku, bez wskazania przyczyn takiego działania. Według skarżącej, nie dotyczy jej obowiązek zwrotu naliczonej płatności zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Ponadto skarżąca zarzuciła, że uzasadnienia zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji nie zawierają wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 - dalej: p.p.s.a.), ogranicza podstawy prawne uwzględnienia skargi do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. W zakresie tak określonej kognicji Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowi konkretyzację przepisu art. 78 Konstytucji RP, a jednocześnie element szerszej zasady sprawiedliwości proceduralnej, która obejmuje dwa istotne elementy, a mianowicie obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., K 53/05, OTK ZU 2006, nr 6A, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Środek ten musi być też efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki, uwagi do art. 78 (w:) Konstytucja RP. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 7). Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w I instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w I instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi II instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji (zob. wyrok TK z dnia 12 czerwca 2002 r., P 13/01, OTK ZU 2002, nr 4A, poz. 42, s. 564). Skutki naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania są doniosłe. "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności, obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.), godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36; wyrok NSA z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzje organu I instancji zostały wydane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Naruszenie tej zasady w rozpoznawanej sprawie polegało na tym, że organ I instancji nie podjął samodzielnie i w sposób suwerenny wydanych przez siebie decyzji. Mianowicie organ I instancji zwracał się do organu II instancji o wyrażenie opinii odnośnie projektu przygotowanych w sprawie rozstrzygnięć - decyzji o ustaleniu koty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Organ odwoławczy przy piśmie z dnia 19 marca 2013 r. przesłał organowi I instancji pozytywnie zaopiniowane projekty powyższych decyzji. W rezultacie takiego stanowiska wyrażonego przez organ wyższego rzędu organ I instancji wydał decyzje z dnia [...] marca 2013 r. Projekty decyzji zaopiniowała nie tylko radca prawny M. O. ale także pracownik organu odwoławczego E. B., co wynika z pisma organu odwoławczego z dnia 19 marca 2013r. Przedstawiony tok postępowania prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w sprawie de facto orzekał jeden organ mianowicie DPORARiMR. To ten organ wydawał organowi I instancji konkretne merytoryczne zalecenia odnośnie sposobu postępowania i treści wydanego rozstrzygnięcia. Natomiast rola organu I instancji została ograniczona do wyrażenia i przedstawienia stanowiska organu odwoławczego. Taki sposób procedowania zasługuje na zdecydowaną krytykę i powoduje, konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji jak i poprzedzających decyzji organu I instancji. Decyzje organu I instancji zostały wydane bowiem z naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania a organ II instancji utrzymał decyzje zawierające takie wady w mocy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu I instancji. Wobec takiego rozstrzygnięcia Sąd odstąpił od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze.