I SA/Rz 1144/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Grzegorz Panek NSA Jacek Surmacz / spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 marca 2014r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok - oddala skargę- Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania B. S. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy B. S. – zwana dalej skarżącą, w dniu 15 maja 2012 r. zwróciła się do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie jej następujących płatności: jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) za 2012 r. Do jednolitej płatności obszarowej skarżąca zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 4,57 ha, do uzupełniającej płatności obszarowej 2,20 ha, a do płatności zwierzęcej 1,87 ha. Wszystkie użytki rolne, wskazane we wniosku o przyznanie płatności, zlokalizowane są na działkach ewidencyjnych oznaczonych numerami: 3154, 3160/2, 3161,3163, 3113, położonych w miejscowości P.. Podczas prowadzonej przez organ kontroli krzyżowej prawidłowości złożonego wniosku stwierdzono, że o przyznanie płatności, z tytułu prowadzenia działalności rolniczej na wyżej wymienionych działkach złożył także inny producent rolny – A. L. , której pełnomocnik M. S. (jej wnuk) oświadczył, że użytkuje przedmiotowe nieruchomości na prośbę babki, w których to pracach pomagał mu T. S. (syn B. S. ), który otrzymał za to wynagrodzenie w gotówce oraz w postaci części plonów. Skarżąca, wezwana do ustosunkowania się do wyników kontroli, podtrzymała swój wniosek o przyznanie wymienionych w nim płatności, utrzymując, że gospodaruje na wszystkich wskazanych w nim działkach. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po przeprowadzeniu w dniu 12 października 2012 r. rozprawy administracyjnej i przesłuchaniu w jej trakcie świadków, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], przyznał skarżącej wnioskowane płatności, za wyjątkiem tzw. płatności zwierzęcej, gdyż w okresie referencyjnym, tj. od 15 września 2011 r. do 14 marca 2012 r. skarżąca nie była posiadaczem bydła, owiec, kóz ani koni. Jednocześnie organ, decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmówił przyznania płatności A. L.. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania A. L. od wyżej wymienionego rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2013 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] , uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji uznał bowiem, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zebranie dowodów umożliwiających jednoznaczne wskazanie producenta rolnego, gospodarującego na działkach objętych wnioskami skarżącej oraz A. L. . W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ponownie podjął czynności wyjaśniające w sprawie, między innymi przeprowadzając w dniu 5 lipca 2013 r. rozprawę administracyjną, podczas których przesłuchani zostali zgłoszeni przez strony świadkowie. Na podstawie ich zeznań organ przyjął, że skarżąca nie gospodarowała na wskazanych we wniosku nieruchomościach, tak więc powierzchnia zgłoszonych przez nią do poszczególnych płatności upraw rolnych przewyższa powierzchnię stwierdzoną podczas przeprowadzonych czynności. W związku z przedmiotowymi ustaleniami organ wznowił (postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]) postępowanie, prowadzone z wniosku skarżącej, a zakończone decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej: K.p.a. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], uchylił swoją decyzję z dnia z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, odmawiając jednocześnie przyznania wszystkich wnioskowanych płatności. Organ stanął na stanowisku, że skoro skarżąca nie gospodaruje na spornych działkach to wyliczona procentowa różnica między powierzchnia upraw zgłoszoną do płatności a stwierdzoną wynosi 100 %, co obliguje go do odmowy przyznania skarżącej płatności, a to z uwagi na treść § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326, ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z 2009 r.) oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UEL.2009.316.65, zwane dalej rozporządzeniem nr 1122/2009). W tym samym dniu, tj. [...] sierpnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją nr [...] , przyznał A. L. na rok 2012 jednolitą płatność obszarową w kwocie 4 348,44 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 493,49 zł, a także uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, w kwocie 813,52 zł. Odwołanie od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wniosła skarżąca, podnosząc między innymi to, że to ona jest użytkowniczką spornych nieruchomości, położonych w P. . Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że skarżąca w 2012 r. nie była faktycznym użytkownikiem spornych działek, a działalność rolniczą na nich prowadziła A. L. Z zeznań świadków wynika bowiem, że to A. L. dokonywała zakupu materiału siewnego, za pośrednictwem M. S. Okoliczność tę potwierdziła także sama skarżąca. Kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że to nie skarżąca gospodarowała na działkach w P. jest to, że to A. L. płaciła wynagrodzenie za wykonywanie prac polowych T. S. i M. S., co osoby te przyznały. A. L. była ponadto właścicielką maszyn rolniczych, które zostały do tego celu użyte. Ona też dokonała zakupu oleju napędowego, który został zużyty do napędu maszyn rolniczych. Przyjęcia, że to A. L. była faktycznym użytkownikiem działek nie wyklucza fakt, że plony uzyskane z upraw rolnych na spornych działkach były dzielone pomiędzy skarżącą a A. L., gdyż to A. L. , wraz z mężem, decydowała o sposobie wykorzystania działek, tj. podejmowała decyzję co do rodzaju upraw. Świadczy to więc o tym, że sprawowała władztwo nad spornymi działkami. Odnosząc się do zarzutu, że A. L. nie wykonywała prac polowych na spornych gruntach organ stwierdził, że do przyznania płatności konkretnemu producentowi nie jest konieczne samodzielne wykonywanie przez niego prac polowych, ale swoboda w decydowaniu o sposobie ich użytkowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono także, że skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które świadczyłyby o tym, że to ona jest faktycznym użytkownikiem działek. Nie sposób tego bowiem wywieść chociażby z zeznań świadka E. M., który co prawda zeznał, że widział jak skarżąca pracuje na polu, nie był jednakże w stanie powiedzieć jakie to były prace. Trudno też stwierdzić czy skarżąca wykonywała te prace w swoim imieniu czy też w imieniu A. L. . Skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r., nr [...] wniosła B. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonej decyzji w całości. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzuciła: • naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez ich błędną interpretację, a także błędne zastosowanie, a to przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego rozpatrzenie, a także niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, • naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez jego błędną interpretację i błędne zastosowanie, a to w związku z nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokładną kontrolę zaskarżonej decyzji, • art. 9 K.p.a., poprzez jego błędną interpretację i błędne zastosowanie, a to w związku z niedostatecznym wyjaśnieniem podstaw i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu złożonej skargi podkreślono, że skarżąca użytkowała sporne działki od 30 lat, natomiast jej matka A. L. w 2012 r. zrezygnowała z prowadzenia gospodarstwa rolnego, ze względu na swój wiek. Przez wiele lat prace polowe na gruntach zgłoszonych przez skarżącą do płatności wykonywali jej synowie, poza tym ona sama choć nie ma stwierdzonego tytułu prawnego do tych nieruchomości, jest ich faktyczną posiadaczką, w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarżąca podważając legalność zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa sformułowała szereg zarzutów dotyczących naruszenia przez rozstrzygające jej sprawę organy przepisów prawa formalnego, w postaci wskazanych uregulowań K.p.a. Nie wysunęła natomiast zarzutów odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, tj. nie zakwestionowała ani interpretacji tego rodzaju przepisów, ani też zastosowania zarówno regulacji krajowych, jak i wspólnotowych, odnoszących się do wnioskowanych przez nią płatności, a także tych przytoczonych jako podstawa wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd jednakże, niezwiązany z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) ani zarzutami i wnioskami skargi, dokonał całościowej oceny zaskarżonego aktu, nie stwierdzając jednakże ani uchybień natury procesowej, ani też naruszenia regulacji prawa materialnego, czego skarżąca nie podniosła w treści skargi. Jeżeli chodzi o kwestie natury proceduralnej, to główny zarzut skargi sprowadza się do niepełnego zebrania materiału dowodowego, a także zaniechania podjęcia działań zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Z zarzutem takim nie można się zgodzić, gdyż analiza sposobu procedowania organów obu instancji w niniejszej sprawie wskazuje jednoznacznie na to, że powyższe twierdzenia skarżącej, sformułowane bardzo ogólnikowo, są gołosłowne. Wynika to przede wszystkim z tego, że wydane w sprawach rozstrzygnięcia oparto na stosunkowo obszernym materiale dowodowym, obejmującym przede wszystkim zeznania wielu świadków, a także dowodach z dokumentów, szczegółowo wskazanych w protokole z przeprowadzonej rozprawy administracyjnej (chodzi tu między innymi o faktury dokumentujące zakup maszyn rolniczych, paliwa, dowody rejestracyjne). W sprawie przesłuchano wszystkie osoby mogące mieć jakiekolwiek wiadomości na temat okoliczności, o istotnym znaczeniu dla toczącego się postępowania. Odstąpiono zaś jedynie od przesłuchania tych osób, których przesłuchanie napotkałoby trudne do przezwyciężenia przeszkody, związane z ich złym stanem zdrowia lub też przebywaniem poza miejscem stałego zamieszkania. W zaistniałej sytuacji strona skarżąca nie zgłaszała kolejnych wniosków dowodowych, a zwłaszcza takich, które mogłyby wnieść coś nowego do sprawy. W związku z tym jej zarzut odnośnie niepodjęcia czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia sprawy jest niezrozumiały, zwłaszcza że strona nie wskazuje jakiego rodzaju czynności mogłyby to być. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala jednoznacznie stwierdzić, z czym skarżąca się jednak nie zgadza, że za osobę faktycznie gospodarującą – prowadzącą produkcję rolną na spornych gruntach – należy uznać A. L.. To ona bowiem jest właścicielką przedmiotowych nieruchomości, posiada sprzęt rolniczy, konieczny do wykonywania prac agrotechnicznych, a poza tym to ona sfinansowała zakup materiału siewnego i paliwa. Co więcej, to A. L. wydawała dyspozycje odnośnie rodzaju upraw i wykonywania określonych prac polowych, które prowadzone były przez opłacane przez nią osoby. W tej sytuacji sam fakt, że skarżąca również wykonywała na zgłoszonych do płatności działkach określone prace, co wynika z zeznań świadka E. M., jak również otrzymywała część plonów, nie wystarcza do przypisania jej cech producenta rolnego, gospodarującego na przedmiotowych nieruchomościach. Rację ma w tej sytuacji organ, że bezpośrednie wykonywanie prac polowych nie jest warunkiem koniecznym do tego, aby zostać uznanym za osobę rzeczywiście gospodarująca na gruntach rolnych. Powyższe ustalenia, a zwłaszcza te dotyczące wydawania dyspozycji odnoście rodzaju i sposobu uprawy nieruchomości rolnych, organy poczyniły głównie na podstawie zeznań T. S., czyli osoby faktycznie wykonującej powyższe prace (okoliczność ta jest bezsporna na gruncie niniejszej sprawy). Posiadał on bowiem bezpośrednią wiedzę na tematy przedmiotowych okoliczności, mających decydujące znaczenie na gruncie przedmiotowej sprawy. Jego zeznania są wiarygodne, a brak jest podstaw do ich zakwestionowania w oparciu o inne dowody, które w istocie nie przeczą jego zeznaniom w jakikolwiek sposób. Podstawą do uznania, że to skarżąca gospodaruje na spornych gruntach nie może być także fakt, że wystąpiła ona z wnioskiem o stwierdzenie nabycia ich własności poprzez zasadzenie, jak również to, że uzyskiwała dopłaty do produkcji rolnej we wcześniejszych latach. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest bowiem najistotniejsze ani to kto jest właścicielem działek, ani kto je uprawiał w przeszłości, lecz jedynie to kto na nich gospodarował w 2012 r. Na marginesie zaś dodać należy, że samo wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie pozwala na przyjęcie, że to skarżącej przysługuje prawo ich własności. Jest on bowiem wyłącznie odzwierciedleniem subiektywnego stanowiska skarżącej, co do którego stanowisko musi zająć niezawisły sąd, nie można więc na jego podstawie wysnuwać wniosków mogących stanowić argument w jakikolwiek sposób wiążący dla organów rozstrzygających przedmiotową sprawę. Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że zaprezentowana w zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ocena dowodów jest prawidłowa, tj. nie tylko nie wykracza ona poza granice swobodnej oceny dowodów, ale jest też logiczna i zasadna, w świetle zgormadzonych dowodów. Dlatego też nie sposób postawić organom zasadnie zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. Kolejny zarzut skargi, odnoszący się do kwestii procesowych, dotyczy z kolei naruszenia art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., którego zdaniem autora skargi dopuszczono się poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oparte na nazbyt ogólnikowych sformułowaniach, uniemożliwiających nie tylko urzeczywistnienie w postępowaniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także przeprowadzenie dokładnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia. Powyższe stwierdzenia, sformułowane wprawdzie w sposób kategoryczny, nie zostały jednak poparte żadnymi konkretnymi argumentami, które wskazywałyby chociaż w sposób pośredni na ich zasadność. Aktualnie zaś nie tylko nie wiadomo na czym skarżąca opiera swoje oceny i opinie w tym zakresie, ale także które fragmenty uzasadnienia dotknięte są wskazanymi przez nią uchybieniami. Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 K.p.a. w zaskarżonej decyzji wskazano w sposób wyraźny które fakty organ uznał za udowodnione, na podstawie jakich dowodów poczynił swoje ustalenia, a także zamieszczono uzasadnienie prawne, wyjaśniające w sposób jasny i jednoznaczny prawne podstawy zapadłego rozstrzygnięcia. W tej więc sytuacji zarzut uchybienia wyżej przytoczonej regulacji art. 107 § 3 K.p.a. nie znajduje uzasadnionych podstaw. Podobnie konstrukcja uzasadnienia decyzji organu II instancji nie pozwala na zasadne sformułowanie wobec niego zarzutu uchybienia wynikającej z art. 8 K.p.a. zasadzie nakazującej prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej. W tym wypadku skarżąca również nie sprecyzowała w jaki sposób organ uchybił przedmiotowej zasadzie, Sąd zaś nie stwierdził w trakcie postępowania, aby wystąpiły w sprawie ku temu uzasadnione podstawy. Za działanie godzące w przedmiotowa zasadę nie można bowiem uznać niepodzielania stanowiska skarżącej odnośnie tego, że to jej przysługiwał w 2012 r. status producenta rolnego, a więc że to ona była uprawniona do uzyskania dopłat za ten rok. W okolicznościach przedmiotowej sprawy równie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 K.p.a., co miało nastąpić poprzez nierealizowanie w stosunku do strony skarżącej obowiązków informacyjnych. Skarżącą nie podała bowiem żadnych konkretów w tym zakresie, dlatego też trudno się odnieść w sposób pełny do tego zarzutu. Sąd zaś nie stwierdził po stronie organu uchybień, które potwierdzałyby stanowisko skarżącej w tym zakresie. Stwierdzenie niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa formalnego sprawia, że kwestionowanie przez skarżącą prawidłowości ustaleń faktycznych nie ma uzasadnienia. Jest bowiem jedynie wyrazem jej subiektywnego stanowiska w sprawie. Zastrzeżeń Sądu nie budzi także zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. W tym zakresie zaprezentowana w zaskarżonej decyzji ich interpretacja jest prawidłowa i nie budząca wątpliwości. Podobnie brak jest podstaw do zakwestionowania zastosowania wyinterpretowanych z tych przepisów norm do stanu faktycznego niniejszej sprawy, który odpowiada ich hipotezom. Mając na uwadze wszystkie przytoczone wyżej okoliczności należy stwierdzić, że w sprawie brak jest podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji, zarówno na gruncie przepisów prawa formalnego, jak i materialnego. Postępowanie zostało bowiem przeprowadzone prawidłowo, w związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.