I SA/Rz 119/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. spraw ze skarg R. S. na decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. - nr [...], - nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne za kwiecień i maj 2020r. uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020r. o numerach [...] i [...]. R. S. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, płatniczka) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dwie decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2020 r. nr [...] (skarga I SA/Rz 119/22) i nr [...] (skarga I SA/Rz 120/22) o odmowie zwolnienia jej z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe i ubezpieczenie zdrowotne, za kwiecień i maj 2020 r. Utrzymano nimi w mocy decyzje Zakładu z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] (skarga I SA/Rz 119/22) oraz nr [...] (skarga I SA/Rz 120/22), dotyczące odpowiednio okresów rozliczeniowych z kwietnia i maja 2020 r. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że wypełniając [...] kwietnia 2020 r. wniosek płatniczka wniosła o zwolnienie jej, jako osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą i opłacającej składki wyłącznie za siebie, z obowiązku opłacenia należności z tytułu ww. składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Oświadczyła, że w pierwszym miesiącu, za który złożono wniosek, jej przychód wyniósł 1056 zł. W piśmie z [...] czerwca 2020 r. Zakład poinformował wnioskodawczynię o przyznaniu jej prawa do zwolnienia ze składek za marzec 2020 r. Natomiast decyzjami z 25 sierpnia 2020 r. odmówił takiego zwolnienia odnośnie do kwietnia 2020 r. . (sprawa I SA/Rz 119/22) i odnośnie do maja (sprawa I SA/Rz 120/22) uznając, że nie dopełniła w przepisanym terminie, do końca czerwca 2020 r., wymagania złożenia deklaracji rozliczeniowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie spraw płatniczka powołała się na niezrozumienie obowiązujących przepisów prawa oraz trudności z uzyskaniu informacji z powodu pandemii. Podniosła, że jej sytuacja się znacznie pogorszyła, ponieważ podmiot, [...] w tym czasie nie funkcjonował przez 5 miesięcy. Opisanymi decyzjami z [...] września 2020 r. Zakład utrzymał zaskarżone decyzje w mocy, ponawiając argumentację o niedopełnieniu przez płatniczkę wymagania złożenia w przepisanym terminie deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. W skardze podniesiono, że wnioskowana ulga miała na celu udzielenie przedsiębiorcom pomocy w związku z zamknięciem przez Rząd zakładów pracy i pozbawienia ludzi dochodów. Ona znalazła się właśnie w takiej sytuacji. Wniosek o pomoc złożyła w terminie, a opóźnienie w złożeniu deklaracji spowodowane było niejasnością przepisów i trudnościami w uzyskaniu informacji. Braki uzupełniła niezwłocznie po otrzymaniu informacji z ZUS. Wydane decyzje ocenia jako krzywdzące. W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzjach. Zwrócił przy tym organ uwagę, że skarżąca nie była zwolniona z obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych, a warunkiem przyznania pomocy było, stosownie do art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID-19). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi okazały się zasadne. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała konieczność zastosowania przez Sąd względem wydanych przez Zakład decyzji środków określonych w art. 145 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej: "P.p.s.a."). Decyzje te wydano bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca ubiegała się o wsparcie w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Powodem nieuwzględnienia żądania odnośnie do dwóch z trzech objętych wnioskiem miesięcy było przyjęcie, że jako płatnik składek na własne ubezpieczenie nie złożyła w przepisanym terminie wymaganych dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. Był to jedyny powód odmowy uwzględnienia wniosku z 4 kwietnia 2020 r. Wymagane dokumenty należało złożyć do 30 czerwca 2020 r., podczas gdy miało to miejsce, jak wskazują złożone w aktach kopie, dopiero w sierpniu 2020 r. Powyższy warunek oraz termin określała ustawa o COVID – przepisy art. 31zo ust. 2 oraz art. 31zp ust. 1 i 3. Zakres wymaganych danych we wniosku określały przepisy art. 31zp ust. 2. Z kolei do obowiązku przesłania deklaracji rozliczeniowych nawiązywały przepisy art. 31zq ust. 1 i 2. Z art. 31zq ust. 2 cyt. ustawy wynikało, że Zakład obowiązany był przyznać zwolnienie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie, a w przypadku gdy był zwolniony z tego obowiązku - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zwolnieniu podlegały należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru tych składek, znane na dzień rozpatrzenia wniosku (art. 31zo ust. 4 i art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID). Nie było w sprawie sporne, że płatniczka prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą przed 1 lutego 2020 r., nie zatrudniała pracowników, a przychód z tej działalności mieścił się w przedziale określonym w art. 31zo ust. 2 ustawy o COVID. Do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wymaganych dokumentów rozliczeniowych. Niemniej, wniosek o zwolnienie złożyła już [...] kwietnia 2020 r., a przed wydaniem decyzji Zakład nie dopełnił wobec niej, jako strony postępowania administracyjnego, obowiązków określonych w K.p.a. (postępowanie toczyło się na zasadach określonych w tej ustawie - zob. art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 180 § 1 K.p.a., art. 31zt ustawy o COVID). W świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są m.in.: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). W kontrolowanej sprawie doszło do istotnego naruszenia przede wszystkim przepisów art. 9 i art. 79a § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 31zq ust. 2 ustawy o COVID. Postępowanie w sprawie powinno być prowadzone wnikliwie i szybko, z wykorzystaniem najprostszych środków, a strony powinny być informowane przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, aby nie poniosły negatywnych skutków nieznajomości regulacji prawnych, w szczególności takich, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że Zakład wydał kontrolowane decyzje z naruszeniem obowiązków wynikających z ww. przepisów. Jeżeli bowiem uznał, że płatniczka obowiązana była złożyć określone dokumenty, ponieważ nie mogła skorzystać ze zwolnienia z tego obowiązku na zasadach określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych (w uzasadnieniach decyzji nie wyjaśniono jednak powodów, które świadczyłyby o tym, że skarżąca była zobowiązania do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r., czym uchybiono także dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a.), to powinien w rozsądnym terminie po otrzymaniu wniosku inicjującego postępowanie w sprawie ulgi, a już z pewnością po upływie ustawowych terminów do złożenia deklaracji rozliczeniowych i opłacenia składek, wobec braku odnotowania dokumentów i należności, udzielić płatniczce należytego i wyczerpującego wyjaśnienia na temat jej obowiązków oraz warunków ubiegania się o wnioskowaną ulgę. Wszak były to dla Zakładu fakty znane z urzędu, które powinny być zakomunikowane stronie stosownie do art. 77 § 4 K.p.a. W aktach sprawy nie ma natomiast dowodów, które wskazałyby na realizację tego obowiązku przed upływem terminów na załatwienie sprawy. Mógł Zakład dokonać tego np. przy piśmie z 9 czerwca 2020 r., kiedy informował skarżącą o przyznaniu ulgi za marzec 2020 r., co niewątpliwie pozwoliłoby jej dopełnić tego wymagania przed 30 czerwca 2020 r. Wydanie negatywnych dla niej decyzji miało miejsce dopiero [...] sierpnia 2020 r., przy czym do tego czasu nie podjęto w sprawie innych czynności. Zaniechanie takich działań uniemożliwiło płatniczce uzupełnienie brakujących dokumentów do 30 czerwca 2020 r. Zakład, jako organ administracji publicznej, powinien niezwłocznie po otrzymaniu zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne odnośnie do ulgi, o którą wnioskowano, a nie wyczekiwać na upływ terminu, do którego płatnik mógł złożyć kompletny wniosek. Środki służące realizacji tego obowiązku nie mogły być uznane za skomplikowane. Płatniczka złożyła prawidłowo wypełniony wniosek o udzielenie wsparcia 4 kwietnia 2020 r., a zatem przed terminem określonym w art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID. Rozpatrując go w czasie dłuższym, niż wynikający z ww. przepisów, mając na względzie przepisy art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a. oraz zasadę lojalnej współpracy organu państwa z podmiotem administrowanym, Zakład powinien był poinformować płatniczkę przed dniem 30 czerwca 2020 r. o braku odnotowania obligatoryjnego złożenia przez nią deklaracji rozliczeniowych. Nie było też wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowych jako takich mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie. Traktowanie tego wymagania li tylko w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności. Dokumenty te miały bowiem dla Zakładu charakter informacyjny, a ich brak nie zwalniał płatnika z obowiązku uregulowania należności z tytułu składek za odnośne okresy rozliczeniowe. Ulga dotyczyła zaś tylko najniższej podstawy wymiaru składek. Wydanie decyzji po znacznym upływie czasu po terminie, do którego płatnik powinien wykonać obowiązki deklaracyjne oraz uregulować zobowiązanie składkowe, nie może stanowić dla podmiotu ubiegającego się o rzeczone wsparcie pułapki niedopełnienia wymogów formalnych, a tym bardziej materialnych (uchybienia określonego w ustawie o COVID-19 terminu zgłoszenia wniosku o wsparcie wraz z wymaganymi dokumentami), ponieważ byłoby to sprzeczne z intencją ustawy mającej na celu przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19, w tym takim, jak opisane przez skarżącą w postaci niemożności wykonywania działalności gospodarczej oraz zarobkowania. Jednym z takich instrumentów było zwolnienie przedsiębiorców z obowiązku opłacenia składek za pierwsze miesiące stanu epidemii (i kilkanaście wcześniejszych dni stanu zagrożenia epidemicznego), które wiązały się z poważnymi ograniczeniami w funkcjonowaniu gospodarki, w tym poważnymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej. M.in. na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 566, zob. § 5) obowiązywał bowiem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zakaz przemieszczania się, z wyjątkami określonymi w przepisach tego rozporządzenia, który w praktyce oznaczał nakaz pozostania w miejscu zamieszkania. Instrumentalne powołanie się na zasadę legalności i wskazanie, jak to uczyniono w odpowiedzi na skargę, niedopełnienia przez płatniczkę wymagania określonego w przepisach art. 31zo i art. 31zq ustawy o COVID związanego z niezłożeniem deklaracji rozliczeniowych, byłoby nie do pogodzenia także z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego mającego urzeczywistniać zasadę sprawiedliwości społecznej. Okoliczności rozpatrywanej sprawy stanowiły również przekroczenie dopuszczalnego stopnia proporcjonalności i zdecydowanie nadmiernego formalizmu. Uchybiając przepisom o terminach załatwiania spraw Zakład przyczynił się do upływu określonego w ustawie o COVID-19 terminu, do którego płatniczka powinna była dopełnić określonych wymagań, z negatywnymi konsekwencjami dla płatniczki. Z podanych względów Sąd, mając na względzie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. oraz art. 31zo ust. 1 i 2, art. 31zp ust. 1 i 3, art. 31zq ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19, a także art. 7 i art. 77 § 1 i 4, art. 64 § 2, art. 79a w zw. z art. 10 § 1 i art. 9 K.p.a. oraz art. 2 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił wydane przez Zakład decyzje. Wydano je przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą Zakładu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie rozpoznanie wniosku odnośnie kwietnia i maja 2020 r. przy uwzględnieniu stanowiska Sądu zaprezentowanego w uzasadnieniu. Wydanie negatywnej dla płatniczki decyzji tylko z tego powodu, że do 30 czerwca 2020 r. nie złożyła do Zakładu wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe. Dokumentami takimi Zakład już dysponuje, zatem nie będzie także podstaw do wdrożenia instytucji przywrócenia terminu, o jakiej mowa w art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżąca nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, a sprawy sądowe zainicjowane jej skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. były wolne od kosztów sądowych. Nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.