I SA/Rz 12/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Barbara Stukan-Pytlowany /spr./ Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 6 marca 2008r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w punkcie I nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej A. C. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego AGENCJA RESTRUKTURYZACJI I MODERNIZACJI ROLNICTWA decyzją nr [...] na podstawie art. 138 § 1 ust 1, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) powołany dalej jako k.p.a. oraz art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r. nr 1, poz. 2 z późn. zm.), na podstawie art. 23 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr-796/2004 z dnia-21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE seria L nr 141 z 30.04.2004r. str.18 z zm.)powołanego dalej jako Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004, w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1,2,3 pkt 1 i pkt 2 lit.d ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 z późn. zm.) powołanej dalej jako ustawa z dnia 18.12.2003r., po rozpatrzeniu odwołania A.C. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2007 roku nr [...] o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2005r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dniu 16.05.2005r. A.C. wystąpiła do Biura Powiatowego ARiMR w R. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005. Podczas kontroli administracyjnej wniosku, wykryto błąd kontroli krzyżowej – polegający na ubieganiu się o płatność przez dwóch producentów rolnych - dla działki ewidencyjnej o nr 2211 o pow. 0,30 ha( wniosek złożyła też B. M. reprezentowana przez pełnomocnika J. M.) oraz błędy dla działek ewidencyjnych o nr: 1315, 1700, 1708, 1702. W związku z powyższym, wezwano stronę do złożenia wyjaśnień. W dniu 16.11.2005 r. A.C. złożyła korektę wniosku oraz oświadczenie, że działka ewidencyjna oznaczona nr 2211 (będąca przedmiotem kontroli krzyżowej) położona w miejscowości Ł. gm. T., jest jej własnością, nikomu nie była wydzierżawiona ani użyczana oraz, że jest wyłącznie przez stronę używana. A.C. załączyła do akt sprawy kopię wypisów z rejestru gruntów. W związku z wezwaniem do złożenia wyjaśnień przez drugą stronę konfliktu kontroli krzyżowej, do organu zgłosił się J.M., występujący w sprawie w charakterze pełnomocnika B.M. i złożył oświadczenie, że działka nr 2211 podstawie ustnej umowy dzierżawy, od kilku lat użytkowana jest przez B. M. oraz, że otrzymała ona do tej działki w roku 2004 płatności z tytułu dopłat bezpośrednich. Wobec złożenia przez strony sprzecznych oświadczeń woli, oraz rozbieżności wynikających z wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich, przeprowadzono kontroli na miejscu, celem rzeczywistego określenia powierzchni użytkowanej rolniczo oraz sposobu użytkowania gruntów rolnych w gospodarstwach obu stron. W wyniku przeprowadzonej w dniu 24.11.2005 r. kontroli na miejscu, określono powierzchnię stwierdzoną spornej działki ewidencyjnej o nr 2211 położonej w miejscowości Ł., w wysokości 0,30 ha, na której znajdowała się jako roślina uprawna - trawy na gruntach ornych. Na rozprawę administracyjnej, na którą nie stawiła się B.M., wnioskodawczyni A.C. oraz J.C.(świadek) złożyli wyjaśnienia i zeznania, na okoliczność podstaw prawnych, sposobu użytkowania oraz rozbieżności w odniesieniu do rodzaju uprawy deklarowanej na spornej działce ewidencyjnej nr 2211. Gospodarstwo rolne A.C., zostało manualnie wytypowanie do kontroli na podstawie złożonego donosu. W związku z powyższym, w dniu 27.03.2006r. strona - za pośrednictwem męża, J.C. została powiadomiona telefonicznie o miejscu i dacie planowanej kontroli. W dniu 28.03.2006 r., w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, stawili się inspektorzy terenowi, celem przeprowadzenia pIanowanej kontroli. Próba podjęcia czynności kontrolnych nie powiodła się, ponieważ A.C. nie wyraziła zgody na ich przeprowadzenie. W uzasadnieniu odmowy strona podniosła, że kontrola nie obejmuje całego gospodarstwa oraz nie przedstawiono donosu będącego podstawą do jej przeprowadzenia. Pouczona w trybie art. 10 § 1 k.p.a., A.C. złożyła oświadczenie, że błędnie zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności, pszenicę jako uprawę na działce nr 2211, w wyniku omyłki związanej z wypełnieniem wniosku przez doradcę rolnego, pracującego w Urzędzie Gminy T., oświadczyła jednocześnie, że uprawą prowadzoną na spornej działce jest łąka trwała. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR , w dniu [...].08.2006 r. wydał dla A.C. decyzję o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005, z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu przez wnioskodawczynię, co zdaniem organu na mocy art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 spowodowało, że organ obowiązany był odmówić przyznania płatności. Od decyzji tej strona złożyła odwołanie. Decyzją z dnia [...].10.2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nie przeprowadzenie kontroli na miejscu w dniu 28.03.2006 r., ze względu na uniemożliwienie jej przeprowadzenia przez producenta jest nieuzasadnione skoro kontrole na miejscu można przeprowadzać również bez uprzedzenia. Jednocześnie organ II instancji wskazał, że w ramach postępowania dowodowego należy ustalić kto i w jakim zakresie w roku 2005 użytkował sporną działkę ewidencyjną nr 2211, a także należy ustalić okoliczności związane z właściwym umocowaniem J.M. do występowania w sprawie w charakterze pełnomocnika strony. Ponownie prowadząc postępowanie w dniu 17.11.2006 r. organ I instancji zwrócił się do Oddziału Regionalnego ARiMR o wykładnię przepisów prawa tj. czy w odniesieniu do spraw związanych z przyznawaniem płatności bezpośrednich — a tym samym czy w przedmiotowej sprawie - ma zastosowanie norma wynikająca z art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Ponadto organ I instancji wezwał B.M. w charakterze strony, do złożenia wyjaśnień zmierzających do ustalenia kto, w jaki sposób i w jakim zakresie użytkował rolniczo w roku 2005 sporną działkę nr 2211. W odpowiedzi pełnomocnik tej strony J.M., złożył stosowne wyjaśnienie i przedstawił wnioski dowodowe. Dnia 30.11.2006 r organ I instancji uzyskał interpretację radcy prawnego Oddziału Regionalnego, zgodnie z którą, literalne zastosowanie art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie może stanowić podstawy odmowy przyznania płatności. Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie dowodowe przesłuchał świadków wnioskowanych przez pełnomocnika B.M. jej pełnomocnika oraz stronę A.C.. Ponadto w sprawie tej J. K. złożył oświadczenie, że nigdy nie użytkował działki ewidencyjnej nr 2211 oraz, że nie zawierał żadnego ustnego porozumienia z B. i J. M., którego przedmiotem byłaby sporna działka. Uwzględniając wyniki przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...].01.2007 r. ponownie wydał decyzję o odmowie przyznania płatności, z powodu uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli na miejscu przez A.C. a ponadto dlatego ,że w ocenie organu posiadaczem i uprawiającym sporną działkę była B.M. a nie A.C.. A.C. złożyła od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...].03.2007 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie zasadnie jako główną przyczynę odmowy przyznania płatności uznał uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia kontroli. Odmowa a uniemożliwienie nie są pojęciami tożsamymi. Odmowa oznacza , ze producent rolny nie wyraził zgody na kontrolę. Przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 ani art. 6 ustawy z dnia 18.12.2003r nie uzależniają przeprowadzenia kontroli na miejscu od zgody kontrolowanego. Z protokołu kontroli nie wynika by strona uniemożliwiała przeprowadzenie kontroli , jedynie nie wyraziła na nią zgody. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że organ i instancji nadal nie wyjaśnił istoty sprawy tj. czy A.C. była w 2005r. w posiadaniu zadeklarowanych we wniosku działek czy uprawiała je i czy spełniała wymogi związane z utrzymaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej, dlatego konieczne jest przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego W ocenie organu II instancji organ I instancji winien przeprowadzić rozprawę administracyjną tj konfrontację między A.C. a B.C. w celu wyjaśnienia sporu co działki nr 2211. Organ I Instancji ponownie prowadząc sprawę zwrócił się do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z prośbą o dokonanie oceny prawidłowości postępowania związanego z próbą przeprowadzenia w dn. 28.03.2006 r. czynności kontrolnych w gospodarstwie rolnym A.C. W odpowiedzi, pismem z dnia 24.04.2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdził, że inspektorzy Regionalnego Biura Kontroli na miejscu, prawidłowo ocenili zaistniałą sytuację jako kwalifikującą się do stwierdzenia, że producent poprzez swoją odmowę uniemożliwił kontrolę na miejscu. Organ I instancji decyzją z dnia [...].05.2007r. odmówił stronie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005r. Jego zdaniem w skoro strona uniemożliwiła przeprowadzenie kontroli na miejscu, to jedynym rozstrzygnięciem znajdującym potwierdzenie w uzyskanym wcześniej stanowisku Dyrektora Oddziału Regionalnego jest wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności. W takim stanie sprawy niecelowym stało się podejmowanie przez ten organ dodatkowych czynności związanych z postępowaniem dowodowym, które stanowiły treść zaleceń organu odwoławczego znajdujących się w uzasadnieniu decyzji tego organu z dnia [...].03.2007r. A.C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, a w jego uzasadnieniu podniosła, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego. W szczególności nie zgodziła się z oceną prawną skutków uniemożliwienia prze nią kontroli na miejscu w dniu 28.03.2006r. W ocenie organu odwoławczego zarzuty zgłoszone przez stronę nie zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy podniósł, że poza sporem pozostaje ustalenie, że strona uniemożliwiła przeprowadzenia kontroli na miejscu. Fakt ten, ma w przedmiotowej sprawie znaczenie zasadnicze, ponieważ jak wynika z art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2006 uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli na miejscu, skutkować musi wydaniem decyzji o odmowie przyznania płatności. Kategoryczny charakter tego przepisu, nie pozwala na żadną dowolność w interpretacji sytuacji prawnej i faktycznej zaistniałej w wyniku uniemożliwienia ze strony wnioskodawcy przeprowadzenia kontroli. Organ I instancji podtrzymuje swoje stanowisko, że fakt iż na podstawie art. 25 ust. 1 ww. Rozporządzenia kontrole na miejscu można przeprowadzić bez uprzedzenia producenta, nie może wpływać na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Przepis ten stanowi bowiem podstawę prawną przeprowadzenia kontroli na miejscu bez wcześniejszego uprzedzenia o tym producenta, oraz wprowadza fakultatywną możliwość powiadomienia o planowanej kontroli. Jednakże, wobec wyraźnego oświadczenia woli strony, która uniemożliwia przeprowadzenia kontroli, przepis ten nie powinien mieć zastosowania, gdyż w przeciwnym wypadku, każdy producent uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli na miejscu, mógłby powoływać się na powyższy przepis, co skutkowałoby doprowadzeniem do sytuacji, w której art. 23 nigdy nie mógłby zostać zastosowany. Osią sporu w sprawie, jest ocena skutków prawnych okoliczności uniemożliwienia przez stronę przeprowadzenia kontroli na miejscu. Fakt ten w ocenie organu I instancji, stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej. Koresponduje to również z wprowadzonym do systemu komputerowego przez Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR kodem błędu oznaczonego symbolem GR 2, który skutkuje automatycznym generowaniem decyzji o odmowie przyznania płatności. Prawidłowość takiej interpretacji wynika z pisma z dnia 24.04.2007r. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Wobec powyższego w ocenie organu I instancji brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie, odmiennych od ogólnych reguł stosowanych w odniesieniu do innych producentów rolnych znajdujących się w analogicznej sytuacji. Nie znajdują też potwierdzenia, zarzuty procesowe że strona nie została poinformowana o treści pisma z dnia 24.04.2007r. Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, albowiem strona dwukrotnie stawiła się w siedzibie tut. Biura. Mimo zawiadomienia strony, że postępowanie dowodowe zostało zakończone i że może ona zapoznać się z aktami sprawy, odwołująca nie skorzystała z tego uprawnienia. Od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji A.C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której wniosła o uchylenie decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, wywodząc, iż w protokole z czynności kontrolnych z dnia 28 marca 2006 r. zapisano, iż producent odmówił kontroli, nie zaś, że uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, a mimo to wprowadzono do systemu komputerowego ZSZiK kod GR 2 dotyczący uniemożliwienia przez producenta rolnego przeprowadzenia kontroli. Postępując w ten sposób utożsamiono dwa różne pojęcia działając tym samym na szkodę strony. Ponadto dodała, że o uniemożliwieniu przeprowadzenia kontroli można mówić w sytuacji, gdy producent nie wpuszcza kontrolujących na teren działki objętej kontrolą np działka jest ogrodzona a wjazd na nią jest zamknięty lub, gdy producent sam uniemożliwia wjazd, wejście na teren działki. Taka sytuacja nie miała miejsca, podczas kontroli w dniu 28 marca 2006 r., bowiem kontrolujący mogli bez przeszkód udać się w miejsce położenia działki, które było im znane i przeprowadzić kontrolę. Skarżąca podkreśla, że odmówiła kontroli, natomiast w żaden sposób nie przyczyniła się do jej uniemożliwienia. Zdaniem skarżącej nie przeprowadzenie kontroli na miejscu w dniu 28 marca 2006 r. ze względu na adnotację w protokole " producent rolny odmawia przeprowadzenia kontroli jest nieuzasadnione skoro kontrole na miejscu można przeprowadzić również bez uprzedzenia. Zarzuciła też, że organ odwoławczy w jednej kwestii ( interpretacji art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004) zajął dwa odmienne stanowiska. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W ustosunkowaniu do twierdzenia skarżącej, że organ, który wydał zaskarżoną decyzję w jednej kwestii ( interpretacji art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004) zajął dwa odmienne stanowiska, podniósł, iż nie stanowi naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ, odmienna interpretacja prawa wyrażona przez organ w zaskarżonej decyzji, wydanej na skutek ponowie złożonego odwołania od decyzji pierwszej instancji. Skarżąca na rozprawie podtrzymała pisemną skargę. Dodatkowo podniosła, że jej sprawa jest wynikiem nieprawidłowości organu I instancji, że B.M. otrzymała różne środki pomocowe na działki stanowiące własność innych osób. Pokreśliła, że dwa dni po ukazaniu się programu telewizyjnego "Interwencje" w którym podniosła kwestię dotyczącą niniejszej sprawy tj. nie przyznania jej płatności a przyznania ich innym osobom, mimo wcześniejszej zapowiedzi, że za 2006r. nie otrzyma płatności, takie płatności otrzymała. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd rozstrzyga bowiem sprawę, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, zwanej dalej p.p.s.a.). Kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie zaszły wadliwości natury procesowej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podejmując zaskarżoną decyzję organ odwoławczy związany był rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie przeprowadzenia postępowania odwoławczego, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy tj. jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Związanie rygorami tej procedury oznacza, że Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest stosownie do art. 8 k.p.a obowiązany do przestrzegania zasady pogłębionego zaufania obywateli do Państwa. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy. Tylko bowiem postępowanie odpowiadające tym wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz konkretnego ustosunkowania się do żądań, twierdzeń i zarzutów stron podniesionych w toku całego postępowania. Organ administracji jest również w postępowaniu odwoławczym, stosownie do art.7 k.p.a. obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić materiał dowody i uzasadnić swoje rozstrzygniecie wg. wymagań określonych w przepisie art. 107 §3 k.p.a. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwiniecie tych pojęć ustawodawca zawarł w §3 cyt. przepisu. Zasada przekonywania z art. 11 k.p.a nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, nie wyjaśni czym kierował się zajmując odmienne stanowisko od dotychczas prezentowanego. Motywy zmiany stanowiska organu powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich interesów i prowadzenia polemiki z organem w skardze do Sądu. Nie zależnie od powyższego uzasadnienie stanowi jeden z warunków skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd Administracyjny( podobnie wyrok NSA z dnia 15.12.1995r. sygn. akt SA/Lu 2479/94, wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.10.2005r.sygn. akt 1929/2005, wyrok WSA w Warszawie sygn. akt 798/2004, Lex Polonica). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd ocenił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie przystaje do wskazanych wymagań. Istotą sprawy było ustalenie czy skarżąca spełnia wymogi, określone w ustawie z dnia 18.12.2003r. do otrzymania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, przy uwzględnieniu że o przyznanie płatności co do jednej z działek przez nią wskazanych, wystąpiła jeszcze jedna osoba. Z protokołu kontroli na miejscu z dnia 28.03.2006r. wynika, że skarżąca oświadczyła do protokołu, że odmawia kontroli albowiem nie obejmuje ona całego gospodarstwa oraz nie przedstawiono jej donosu będącego podstawą do jej przeprowadzenia. W związku z tą okolicznością przy rozpatrywaniu sprawy, niewątpliwie znaczenie posiada norma wynikająca z art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którą kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Wnioski o przyznanie pomocy, których kontrola dotyczy, są odrzucane, jeżeli rolnik lub jego przedstawiciel uniemożliwia przeprowadzenie kontroli na miejscu. Natomiast art. 25 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia stanowi, że kontrole na miejscu można przeprowadzić bez uprzedzenia producenta. Organ odwoławczy, w poprzednich swoich decyzjach w przedmiotowej sprawie, konsekwentnie wyrażał pogląd, że przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie uzależniają przeprowadzenia kontroli na miejscu od zgody kontrolowanego. Ponadto, że odmowa a uniemożliwienie nie są pojęciami tożsamymi. Odmowa oznacza, że producent nie wyraził zgody na kontrole. Z protokołu kontroli nie wynika by strona podjęła działania mające na celu uniemożliwienie kontroli, jedynie nie wyraziła na nią zgody, co powoduje, że art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania płatności. Odmienne stanowisko organu I instancji tej kwestii było podstawą uchylenia dwukrotnie przez organ odwoławczy zaskarżanej decyzji organu I instancji. Ponadto dwukrotnie uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy stwierdzał nie wyjaśnienie istoty sprawy i dawał organowi I instancji wskazania co do dalszego postępowania wyjaśniającego. Natomiast w zaskarżonej do Sądu decyzji, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2007r. w kwestii interpretacji art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004), gdyż stwierdził, że zarzuty zgłoszone przez stronę w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Jednak organ nie wyjaśnił, czym kierował zmieniając stanowisko, co do skutków prawnych nie wyrażenia przez stronę zgody na przeprowadzenia kontroli gruntów na miejscu. Nie odniósł się do okoliczności towarzyszących tej odmowie, a podnoszonych przecież przez stronę w toku całego postępowania jak i nie odniósł się do zastrzeżeń strony co do bezstronności organu I instancji. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutu odwołującej braku realizacji zaleceń organu odwoławczego w zakresie wyjaśnienia istoty sprawy. Organ odwoławczy nie wypowiedział się czy w jego ocenie, skarżąca dowiodła w postępowaniu swego użytkowania gruntów, na które domagała się przyznania płatności bezpośrednich. Organ odwoławczy w uzasadnieniu dosłownie przytoczył stanowisko organu I instancji (będące odpowiedzią organ I instancji na zarzuty odwołania) wyrażone w piśmie z dnia 18.06.2007r. skierowanym do organu odwoławczego. Jednakże jest jedynie stanowisko organu I instancji w przedmiotowej sprawie, a nie organu II instancji. Reasumując powyższe w ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika by w postępowaniu odwoławczym sprawa była merytorycznie rozpoznana i rozstrzygnięta. Ponadto uzasadnienie nie zawiera też wyczerpującej oceny zarzutów odwołania, poza wyżej przywołanym stwierdzeniem organu odwoławczego o nie zasadności zarzutów odwołania. Taka ocena zarzutów strony nie jest zdaniem Sądu wystarczająca, jeżeli organ zamierzał przekonać o zasadności podjętego rozstrzygnięcia – a jak wspomniano wcześniej obowiązujące organ przepisy ponad wszelką wątpliwość nakładały obowiązek przekonywania. Wskazać także należy , iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego , wyrażoną w katalogu zasad ogólnych w art. 15 k.p.a. jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Dwuinstancyjność postępowania należy rozumieć jako dwukrotne rozstrzygnięcia sprawy- a więc w postępowaniu II instancji jako ponowną analizę argumentów strony przedstawionych zarówno w postępowaniu w I instancji, jak i argumentów podniesionych już po jego zakończeniu. Wymusza to na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej decyzji do wszystkich twierdzeń strony. Z tych właśnie względów wydane w sprawie rozstrzygniecie naruszało art. 107 § 3 k.p.a. jak i samą zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. oraz zasadę przestrzegania pogłębionego zaufania obywateli do Państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Należy podnieść w tym miejscu, że sądowa kontrola decyzji administracyjnych jest możliwa tylko wówczas, gdy Sąd dysponuje stanowiskiem organu zawierającym ocenę merytoryczną sprawy i odniesienie do wszystkich zarzutów odwołania, które stosownie do art. 107 §3 k.p.a. winny być zawarte w uzasadnieniu w uzasadnieniu decyzji. Oprócz wadliwości samego zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać należy na wady przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania. Uchybił on bowiem treści art. 10 §1 k.p.a. wyrażającemu ogólną zasadę postępowania – zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronie czynny udział w każdym postępowaniu , a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co w niniejszej sprawie w postępowaniu odwoławczym nie nastąpiło. Biorąc powyższe wywody pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. O kosztach Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a.