I SA/Rz 121/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2019 r. sprawy ze skargi W. O. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego W.O. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3) zarządza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącego W.O. zwrot kwoty 100 (sto) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu zażalenia W. O., zwanego dalej skarżącym, na postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2018 r.: nr [...], w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania, w sprawie przyznania skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r., do czasu rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w R., która wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, między innymi przez skarżącego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W stanie faktycznym sprawy skarżący, w dniu 31 maja 2017 r., złożył wniosek o przyznanie mu płatności bezpośrednich na 2017 r. W dniu 27 czerwca 2018 r. do organu - Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynęło postanowienie Prokuratury Okręgowej w R. o przeszukaniu i żądaniu wydania rzeczy. Na jego podstawie prokurator zażądał wydania dokumentacji wraz ze składanymi za lata 2004-2017 wnioskami skarżącego o przyznanie płatności. Prokuratura Okręgowa w R. [...] lutego 2018 r. wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, między innymi przez skarżącego, tj. o przestępstwo z art. 286 § 1 K.k. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w, w dniu 8 października 2018 r., skierował do Prokuratury pismo z zapytaniem o nowe fakty w toczącym się postępowaniu, dotyczącym wniosku skarżącego o przyznanie mu płatności za 2017 r. W odpowiedzi stwierdzono, że obecnie toczy się postępowanie przygotowawcze, dotyczące skarżącego. Mając to na względzie organ I instancji, postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., zawiesił postępowanie w sprawie, powołując się w tym zakresie na art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), tj. konieczność uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego przez organ lub sąd. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego od wskazanego wyżej rozstrzygnięcia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., utrzymał go w mocy. Zdaniem organu kwestia doprowadzenia przez skarżącego do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o przyznanie mu płatności za 2017 r. Uzasadnia to zawieszenie przedmiotowego postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Odnosząc się do zarzutów niewyjaśnienia stanu sprawy i naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy podkreślił, że zaskarżone postanowienie Kierownika Biura Powiatowego zostało wydane po przeanalizowaniu materiału dowodowego, zawartego w aktach sprawy. W tym zakresie wzięto pod uwagę fakt wszczęcia śledztwa wobec skarżącego. Postanowienie w przedmiocie zawieszenia zostało też w sposób należyty uzasadnione. Skargę na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2019 r. wniósł skarżący, domagając się jego uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także przekazania sprawy w celu jej merytorycznego załatwienia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a poprzez, utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji, 2) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, skutkująca uznaniem, że przedmiot sprawy karnej może być traktowany jako zagadnienie wstępne, w myśl tego przepisu i zawieszenie postępowania w sprawie przyznania skarżącemu płatności za 2017 r., 3) art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, co miało skutek w postaci zlekceważenia zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, 4) art. 80 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie karne, w którym to skarżącemu nie przedstawiono zarzutów, może być uznane za zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., 5) art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 9 i art. 10 K.p.a. poprzez nieopisanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstaw faktycznych i prawnych jego wydania, w szczególności w związku z pominięciem uzasadnienia podstawy faktycznej jego wydania, wobec zawarcia w jego treści niepełnej, fragmentarycznej oceny prawnej, bez wskazania sposobu rozumowania stosownych przepisów na tle stanu faktycznego ustalonego w sprawie. W uzasadnieniu wniesionej skargi podkreślono, że wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy w ogóle nie wskazał o jakie konkretne zagadnienie wstępne mu chodzi. W tym zakresie ograniczył się jedynie do przytoczenia podstawy prawnej, która nie jest wystarczająca do wydania postanowienia. Skarżący zauważył też, powołując się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, że przedmiot sprawy karnej nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Aby można było bowiem mówić na gruncie konkretnej sprawy o zagadnieniu wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy jej rozstrzygnięciem, a tymże zagadnieniem. Ustalenie tego związku jest obowiązkiem organu, którego w niniejszej sprawie nie dopełniono. Zdaniem skarżącego, postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy, winno być przeprowadzone w postępowaniu głównym, tym samym to że ustalenia dokonywane w innym postępowaniu mogą posłużyć za dowód w sprawie nie powoduje, że stanowią one na jej gruncie zagadnienie wstępne. W niniejszej sprawie organy nie ustaliły zaś nawet tego czy skarżącemu, w ramach prowadzonego śledztwa, przedstawiono zarzuty, podobnie jak i tego czy wspomniane karne postępowanie przygotowawcze odnosi się w jakikolwiek sposób do płatności za 2017 r. Z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika też w żaden sposób na jakim etapie znajduje się karne postępowanie przygotowawcze. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w odpowiedzi na skargi, wniósł o jej oddalanie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest zasadny. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Niezwykle istne jest więc w tym wypadku zdefiniowania pojęcia zagadnienia wstępnego. Mając na uwadze brzmienie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., formułującego jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że zagadnieniem wstępnym jest taka kwestia, o charakterze prawnym, a nie faktycznym, której rozstrzygnięcie pozostaje w zakresie kompetencji innego organu lub sądu, a przy tym rozstrzygnięcie to stanowi jeden z warunków załatwienia określonej sprawy administracyjnej. Tak wiec zgodzić należy się ze skarżącym, że pomiędzy konkretnym i jasno określonym zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem określonej sprawy, na tle której zagadnienie to wynikło, musi zachodzić związek przyczynowy tego rodzaju, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego załatwienie sprawy nie będzie możliwe. Istnienia zagadnienia wstępnego, na gruncie określonej sprawy, nie można uzasadniać tym, że rozstrzygnięcie pewnej kwestii może mieć faktyczny wpływ na załatwienie tejże sprawy. Związek tego rodzaju nie mieści się bowiem w granicach przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W niniejszej sprawie organy obu instancji powołały się, jako na zagadnienie wstępne, na fakt prowadzenia, między innymi w odniesieniu do skarżącego, karnego postępowania przygotowawczego. Jednocześnie, na co słusznie zwrócił uwagę skarżący, poza samym faktem stwierdzenie prowadzenia śledztwa, nie ustaliły jego zakresu przedmiotowego, zwłaszcza jeżeli chodzi o czasokres, który obejmują prowadzone w jego ramach czynności. Nie stwierdzono także w sposób precyzyjny, na jakim etapie prowadzone postępowanie przygotowawcze się znajduje. Nie wiadomo również czy przedmiot postępowania, które zawieszono właśnie z uwagi na prowadzenie wskazanego wyżej śledztwa, w jakimkolwiek zakresie pokrywa się przedmiotem postępowania karnego. Wprawdzie nie sposób jest zaprzeczyć temu, że ustalenia prowadzonego postępowania karnego mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy z wniosku skarżącego o przyznanie mu płatności za 2017 r., brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, iż ustalenia te są na gruncie niniejszej sprawy bezwzględnie konieczne i niezbędne do jej załatwienia. To bowiem organ, w którego właściwości pozostaje załatwienie określonej sprawy, winien ustalić jej stan faktyczny we własnym zakresie. Nie może więc w ramach wykonywania powierzonych mu czynności, w granicach powierzonych kompetencji, oczekiwać na rozstrzygnięcia innego postępowania, które nie są dla niego niezbędne. Jeżeli więc nie musi oczekiwać na rozstrzygnięcie innego organu lub sądu, w zakresie kwestii prawnej, która nie pozostaje poza zakresem jego własnej kompetencji, to nie może też zawiesić prowadzonego przez siebie postępowania. W niniejszej sprawie organ, wydając zaskarżone postanowienie, w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie wskazał żadnej konkretnej okoliczności, która mogłaby być uznania za zagadnienie wstępne, na tle rozstrzyganej przez nie sprawy. W tej sytuacji brak było podstaw do zawieszenia postępowania, a wobec tego wydane postanowienie w tym przedmiocie narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i P.p.s.a. oraz § 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.). Sąd zasądził na rzecz skarżącego od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 580 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmującą zwrot uiszczonego wpisu od skargi, w wysokości 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, w wysokości 480 zł. Na podstawie art. 225 P.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł, uiszczoną przez niego tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.