I SA/Rz 122/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekretarz sądowy Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...]. J. K. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni, płatniczka) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję ZUS z dnia [...] października 2020 r. nr [...], [...]. Utrzymano nią w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania płatniczce prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r., na zasadach określonych w art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID-19). Powodem negatywnej dla płatniczki decyzji było złożenie wniosku na formularzu RDZ bez dopełnienia, do dnia 30 czerwca 2020 r., obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., którą - jak przyjął Zakład - złożono dnia 6 lipca 2020 r. Skarżąca, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze podniosła, że deklaracja za maj 2020 r. została wystawiona w systemie automatycznie i była widoczna w panelu płatnika PUE. Zawierała jednak błędy, niepoprawne kwoty. Wobec tego dnia 7 lipca 2020 r. została przez nią skorygowana. Złożony dnia 4 kwietnia 2020 r. wniosek przez długi czas miał status "prowadzenia postępowania wyjaśniającego", ale bez poinformowania jej o przyczynach takiego stanu rzeczy. Połącznie telefoniczne z infolinią było niemożliwe z powodu zbyt dużego obciążenia. Informacje o nieprawidłowościach uzyskała w czasie, który nie pozwalał na korektę dokumentu w przepisanym terminie. W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane decyzje wydano z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wymagało to zastosowania przez Sąd środków prawnych określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że skarżąca ubiegała się o wsparcie w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, na zasadach określonych w ustawie o COVID, odnośnie do marca i maja 2020 r. Powodem nieuwzględnienia wniosku dotyczącego maja 2020 r. było przyjęcie przez Zakład, że do dnia 30 czerwca 2020 r. płatniczka nie złożyła wymaganych dokumentów rozliczeniowych. Płatniczka wskazywała natomiast, że dokumenty te zostały automatycznie wygenerowane w systemie teleinformatycznym i nie miała świadomości, że były one niepoprawne. Nie było sporne między stronami, że przed 1 lutego 2020 r. płatniczka prowadziła działalność gospodarczą i nie zgłaszała do ubezpieczeń społecznych pracowników, a osiągnięty w marcu 2020 r. dochód według deklaracji wnioskodawczyni wynosił 0 zł. Wniosek o ulgę opatrzony jest datą dnia 1 kwietnia 2020 r. Ze znajdujących zastosowanie w sprawie skarżącej przepisów art. 31zo ust. 2 i 4 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID-19 wynikało, że warunkiem uzyskania ulgi, o którą się ubiegała w postaci zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenia, było złożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do 30 czerwca 2020 r. Zakres wymaganych danych we wniosku określały przepisy art. 31zp ust. 2. Z art. 31zq ust. 2 cyt. ustawy wynikało, że Zakład obowiązany był przyznać zwolnienie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie, a w przypadku gdy był zwolniony z tego obowiązku - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zwolnieniu podlegały należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru tych składek, znane na dzień rozpatrzenia wniosku (art. 31zo ust. 4 i art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID). Postępowanie w ww. sprawie prowadzone było na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. art. 108 § 1 K.p.a., art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 31zq ust. 8 i art. 31zt ustawy o COVID-19). Wobec tego proceduralnym obowiązkiem Zakładu było dopełnienie wymagań określonych w tej ustawie, tak w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, jak i jego oceny oraz prezentowania ustaleń faktycznych i ocen prawnych w uzasadnieniu decyzji. W świetle zasad postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są m.in. stać na straży praworządności oraz podejmować z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.), uwzględniać fakty znane z urzędu i komunikować je stronie (art. 77 § 4 K.p.a.), zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy i go w całości rozpatrzeć (art. 77 § 1 K.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno składać się z uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcia Zakładu zostały wydane przedwcześnie. Przed wydaniem decyzji i zakończeniem postępowania administracyjnego nie dopełniono wobec strony (płatniczki) obowiązków informacyjnych, a odnośnie do złożonego przez nią wniosku - także obowiązków weryfikacyjnych pomimo, że stanowił on pismo inicjujące postępowanie administracyjne. Doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 9 i art. 79a § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 31zq ust. 2 ustawy o COVID. Postępowanie w sprawie powinno być prowadzone wnikliwie i szybko, z wykorzystaniem najprostszych środków, a strony powinny być informowane przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, aby nie poniosły negatywnych skutków nieznajomości regulacji prawnych, w szczególności takich, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem Zakład uznał, że płatniczka, ubiegając się o ulgę określoną w ustawie o COVID-19, obowiązana była złożyć określone dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. (w decyzjach nie wyjaśniono jednak powodów, które świadczyłyby o tym, że była ona zobowiązana do złożenia dokumentów rozliczeniowych za ten miesiąc, a ponadto nie odniesiono się do stanowiska płatniczki o omyłce w deklaracji spowodowanej sposobem działania programu teleinformatycznego na platformie PUE ZUS, czym uchybiono dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a.), to powinien w rozsądnym terminie po otrzymaniu wniosku inicjującego postępowanie, a już z pewnością po upływie ustawowych terminów do złożenia deklaracji rozliczeniowej za ten miesiąc, określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, a przed dniem 30 czerwca 2020 r., wobec braku odnotowania jej wpływu i wpływu należności składkowych, udzielić płatniczce należytego i wyczerpującego wyjaśnienia na temat jej obowiązków oraz warunków ubiegania się o wnioskowaną ulgę. Były to bowiem dla Zakładu fakty znane z urzędu, które powinny być zakomunikowane stronie stosownie do art. 77 § 4 K.p.a. W aktach sprawy nie ma dowodów, które wskazałyby na realizację tego obowiązku. Wydanie negatywnej dla niej decyzji miało miejsce dopiero dnia 11 sierpnia 2020 r., a do tego czasu nie podjęto w sprawie innych czynności, które zostałyby udokumentowane w aktach sprawy. Zaniechanie takich działań uniemożliwiło płatniczce uzupełnienie brakującego, albo poprawienie błędnego, dokumentu w przepisanym terminie. Zakład, jako organ administracji publicznej, powinien niezwłocznie po otrzymaniu podania zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne odnośnie do ulgi, o którą wnioskowano, a nie wyczekiwać na upływ terminu, do którego płatnik mógł złożyć kompletny wniosek. Środki służące realizacji tego obowiązku nie mogły być uznane za skomplikowane. Płatniczka złożyła prawidłowo wypełniony wniosek o udzielenie wsparcia, w terminie określonym w art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID. Rozpatrując go w czasie dłuższym, niż wynikający z ww. przepisów, mając na względzie przepisy art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a. oraz zasadę lojalnej współpracy organu państwa z podmiotem administrowanym, Zakład powinien był poinformować ją przed 30 czerwca 2020 r. o braku odnotowania obligatoryjnego złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r., a także poddać merytorycznej weryfikacji prawidłowość złożonej/wygenerowanej automatycznie w programie deklaracji, przy uwzględnieniu przepisów ustawy systemowej w zakresie odnoszącym się do poprawek i uzupełnień złożonych dokumentów rozliczeniowych (zob. art. 48b ust. 2 i 3 oraz art. 50 ust. 2k pkt 2 oraz ust. 2l ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Nie było też wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowej jako takiej mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie. Traktowanie tego wymagania tylko w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności. Dokumenty te miały bowiem dla Zakładu charakter informacyjny, a ich brak nie zwalniał płatnika z obowiązku uregulowania należności z tytułu składek za odnośny okres rozliczeniowy. Ulga dotyczyła zaś tylko najniższej podstawy wymiaru składek. Wydanie decyzji po znacznym upływie czasu po terminie, do którego płatnik powinien wykonać obowiązki deklaracyjne oraz uregulować zobowiązanie składkowe, nie może stanowić dla podmiotu ubiegającego się o rzeczone wsparcie pułapki niedopełnienia wymogów formalnych, a tym bardziej materialnych (uchybienia określonego w ustawie o COVID-19 terminu zgłoszenia wniosku o wsparcie wraz z wymaganymi dokumentami), ponieważ byłoby to sprzeczne z intencją ustawy mającej na celu przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19. Jednym z takich instrumentów było zwolnienie przedsiębiorców z obowiązku opłacenia składek za pierwsze miesiące stanu epidemii, które wiązały się z poważnymi ograniczeniami w funkcjonowaniu gospodarki, w tym poważnymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Skarżąca deklarowała zaś, że w marcu 2020 r. nie osiągnęła żadnego dochodu. Pozostała zatem bez bieżącego dochodu, co niewątpliwie mogło wpłynąć negatywnie na możliwość wywiązania się z obowiązku uregulowania składek i temu właśnie miał przeciwdziałać rzeczony instrument. Okoliczności rozpatrywanej sprawy stanowiły przekroczenie dopuszczalnego stopnia proporcjonalności i zdecydowanie nadmiernego formalizmu. Uchybiając przepisom o terminach załatwiania spraw Zakład przyczynił się do upływu określonego w ustawie o COVID-19 terminu, do którego płatniczka powinna była dopełnić określonych wymagań, z negatywnymi dla niej konsekwencjami. Z podanych względów Sąd, mając na względzie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. oraz przy uwzględnieniu powołanych w uzasadnieniu przepisów ustawy o COVID-19 i K.p.a. oraz art. 2 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił wydane przez Zakład decyzje. Wydano je przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą Zakładu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie rozpoznanie wniosku odnośnie do maja 2020 r. przy uwzględnieniu stanowiska Sądu zaprezentowanego w uzasadnieniu. Wydanie negatywnej dla płatniczki decyzji tylko z tego powodu, że do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożyła do Zakładu wymaganego dokumentu rozliczeniowego, nie będzie możliwe. Dokumentem takim Zakład już dysponuje, niezależnie od tego, czy chodzi o dokument, na który powołuję się skarżąca (automatycznie wygenerowany przez program, ale zawierający błędy, co wymagać będzie analizy, ponieważ może się okazać, że wymagany dokument był w posiadaniu organu przed 30 czerwca 2020 r.), czy ten złożony/skorygowany przez nią w lipcu 2020 r. Nie będzie zatem podstaw do wdrożenia instytucji przywrócenia terminu, o jakiej mowa w art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądową zainicjowana jego skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych. Nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.