I SA/Rz 124/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekretarz sądowy Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia skarżącego z opłacania należności składkowych za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), po rozpatrzeniu wniosku M.Z. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, decyzją z 14 września 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] czerwca 2020 r., nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z opłacenia składek na: ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także Fundusz Emerytur Pomostowych za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. W stanie faktycznym sprawy skarżący, wnioskiem z [...] maja 2020 r., wystąpił do ZUS o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Organ, pismem z [...] czerwca 2020 r., wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w sprawie jego wniosku. Zwrócił bowiem uwagę, że skarżący występując o zwolnienie z opłacania składek za osoby ubezpieczone, za: marzec, kwiecień i maj 2020 r., na dzień 29 lutego 2020 r., nie zgłosił żadnych osób do ubezpieczeń społecznych. Skarżący nie ustosunkował się do przedmiotowego wezwania. W związku z powyższym ZUS, decyzją z [...] czerwca 2020 r. odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego o zwolnienie go ze składek. W jej uzasadnieniu podkreślił, że skarżący nie zgłaszał osób do ubezpieczenia, na dzień [...] lutego 2020 r. Występując o ponowne rozpatrzenie swojej sprawy skarżący zaznaczył, iż jego wniosek został niepoprawnie wypełniony. W rzeczywistości wnosi on bowiem o zwolnienie jego samego z opłacania składek, a nie o zwolnienie ze składek za osoby ubezpieczone, w odniesieniu do których miałby pełnić rolę płatnika. Zawiadamiając skarżącego o niezałatwieniu jego sprawy w terminie (pismo z [...] lipca 2020 r.) organ poinformował go jednocześnie, że w jego wniosku nie wskazano kwoty przychodu za pierwszy miesiąc do zwolnienia z opłacania składek. ZUS zwrócił się także do skarżącego o uzupełnienie tego braku. W treści zawiadomienia zamieszczono sformułowanie:" Prosimy o dostarczenie informacji o przychodzie z prowadzenia działalności za pierwszy miesiąc do zwolnienia z opłacania składek". Wezwanie to nie zostało obwarowane żadnym rygorem. Organ nie określił również terminu, w ciągu którego skarżący winien był dostarczyć brakującą informację. Pismem z [...] września 2020 r. ZUS zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przez niego co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Skarżący nie uzupełnił wniosku o podanie wysokości przychodów za pierwszy miesiąc objęty zwolnieniem. Decyzją z [...] września 2020 r. ZUS utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia podano, że złożony przez skarżącego wniosek nie pozwolił na ustalenie jego prawa do zwolnienia. ZUS zaznaczył, że wzywał skarżącego do dokonania korekty i złożenia wyjaśnienia dotyczącego jego wniosku RDZ. Dodatkowo, pismem z 24 lipca 2020 r. skarżący został poinformowany o błędach jego wniosku. ZUS zwrócił uwagę, że w piśmie, zawierającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, z [...] lipca 2020 r., skarżący nie określił przychodu, który należało zaznaczyć w odpowiedniej pozycji. W skardze na decyzję ZUS z [...] września 2020 r. skarżący stwierdził, że jego brak reakcji na wezwania do poprawienia wniosku, spowodowany był wieloma czynnikami, wynikającymi z panującej sytuacji pandemicznej. Wyraził też nadzieję na pozytywne załatwienie jego sprawy. ZUS, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ zaznaczył, że już po skorygowaniu wniosku, w zakresie przedmiotu zwolnienia, skarżący był informowany o jego brakach, związanych z niepodaniem kwoty przychodu. Nie skorzystał jednak z prawa do uzupełnienia tego braku. Organ dodał ponadto, że z uwagi na charakter przepisów, dotyczących tzw. tarcz antycowidowych, niedopuszczalna jest ich rozszerzająca wykładnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi do Sądu w niniejszym przypadku jest decyzja ZUS odmawiająca przyznania skarżącemu wnioskowanego przez niego zwolnienia ze składek. Występując do ZUS o przyznanie przedmiotowej ulgi skarżący pierwotnie zaznaczył, wypełniając odpowiedni formularz wniosku, że występuje o przyznanie mu zwolnienia jako płatnik składek i tak też ten wniosek był procedowany. Następnie jednak organ, tak przynajmniej wynika z okoliczności sprawy, uznał wyjaśnienia skarżącego, odnośnie błędnie czy też omyłkowo wypełnionego formularza wniosku o zwolnienie, wobec czego w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy ZUS prowadził postępowanie w zakresie zwolnienia skarżącego ze składek, nie jako ich płatnika, ale ubezpieczonego. Ostatecznie jednak, zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r., ZUS odmówił skarżącemu przyznania zwolnienia, wskazując na fakt niepodania przez niego kwoty przychodu, za pierwszy miesiąc objęty wnioskiem o zwolnienie. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji nie wskazano materialnoprawnej podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Przytaczając podstawy prawne wydanej decyzji organ podał jedynie art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej ustawą z 2 marca 2020 r.), tj. regulację formalnoprawną, dotyczącą możliwości wystąpienia przez wnioskodawcę – płatnika składek, o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Mając na względzie okoliczności przedmiotowej sprawy przede wszystkim stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, a ściślej jej uzasadnienie, nie odpowiada wymogom, jakie wynikają z art. 107 § 3 K.p.a. Związane zaś jest to głównie z tym, że nie zawiera ona uzasadnienia prawnego. Na podstawie jej treści nie można bowiem stwierdzić w oparciu o który przepis została wydana, a także w jaki sposób organ dokonał wykładni konkretnej regulacji prawnej (przyjętej za podstawę rozstrzygnięcia, jakie były jej rezultaty, a w dalszej kolejności jak nastąpiło zastosowanie wyinterpretowanej z danego przepisu normy prawnej. Tego rodzaju uchybienie, bez wątpienia mogące mieć wpływ na treść decyzji, stanowi już wystarczającą podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Niezależnie jednak od powyższego zauważyć także należy, że odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego, a jednocześnie nie wskazując podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, ZUS powołał się na fakt niepodania przez niego kwoty przychodu za pierwszy miesiąc objęty wnioskiem. Tę okoliczność faktyczną przyjął za podstawę wydania swojej decyzji, bez powiązania jej z konkretną podstawą prawną. W związku z powyższym stwierdzić należy, że niepodanie przez organ podstawy prawnej wydania decyzji uniemożliwia w istocie jej kontrolę, w zakresie zgodności z regulacjami materialnoprawnymi. Tych bowiem nie sposób domniemywać. Wprawdzie w pierwotnie wydanej decyzji, z [...] czerwca 2020 r., jako podstawę rozstrzygnięcia podano art. 31 zo ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r., jednakże wówczas ZUS procedował wniosek skarżącego, jako wniosek płatnika. Dopiero w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, procedował w ramach wniosku skarżącego jako ubezpieczonego. Tak przynajmniej wynika z treści decyzji. Z tego więc względu nie można przyjąć, iż w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, uwzględniając wyjaśnienia skarżącego dotyczące rzeczywistej treści jego wniosku, a co za tym idzie, procedując wniosek o zwolnienie jako wniosek ubezpieczonego, ZUS w dalszym ciągu rozpatrywał sprawę na podstawie art. 31 zo ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. Od strony faktycznej, bo takie uzasadnienie, choć niepełne, decyzja jedynie zawiera, ZUS stwierdził, że podstawą odmowy uwzględnienia wniosku jest niepodanie we wniosku kwoty przychodu. Ten brak, który wcześniej organ traktował jako brak formalny, wzywając skarżącego do jego uzupełnienia (pismo z [...] lipca 2020 r.) ZUS zakwalifikował jako niespełnienie przesłanki zwolnienia, pociągające za sobą konieczność odmowy przyznania zwolnienia. Takie stanowisko organu jest wewnętrznie sprzeczne i jako takie nie może zasługiwać na akceptację, nawet na płaszczyźnie faktycznych uwarunkowań sprawy. Skoro bowiem ZUS uznał tego rodzaju brak wniosku, za brak formalny, to winien był wezwać skarżącego do jego uzupełnienia, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.), w terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Organ tymczasem, choć nominalnie wezwał do uzupełnienia braku (nie odrębnym wezwaniem, ale zawiadamiając skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie na to przewidzianym), to nie zakreślił na to żadnego terminu, nie określił również rygoru, którym nieuzupełnienie braku miało być obwarowane. Taki sposób procedowania w sprawie, w sposób oczywisty jest nie do pogodzenia z art. 64 § 2 K.p.a., godzi też wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadę nakazująca prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organu, zwłaszcza w kontekście tego, że z faktu nieuzupełnienia braku, o którego uzupełnienie ZUS niewłaściwie wzywał, uczynił merytoryczną przesłankę rozstrzygnięcia, bez odwołania się do konkretnej i jednoznacznej podstawy prawnej. Tym samym stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem nie tylko przepisów prawa procesowego, ale i materialnego, wobec czego winna być wyeliminowania z obrotu prawnego, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2020 r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu ZUS najpierw właściwie zdefiniuje jego przedmiot, w oparciu o rzeczywiste żądanie wniosku skarżącego, następnie zaś oceni wniosek pod kątem spełnienia przez niego formalnych wymagań. Stwierdzając zaś ewentualnie braki w tym zakresie, wezwie do ich uzupełnienia, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., pod wskazanym w tym przepisie rygorem. Dopiero doprowadzając do uzupełnienia braków, podejmie rozstrzygniecie, w oparciu o konkretną podstawę prawą. W tym celu winien dokonać wykładni odpowiedniego przepisu oraz subsumpcji pod wyinterpretowaną z niego normę prawną prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Na tym etapie Sąd nie przesądza treści rozstrzygnięcia, w przedmiocie wniosku skarżącego. To bowiem zależy od oceny spełnienia przesłanek zwolnienia. Zaznacza jedynie konieczność dochowania prawnych wymogów w zakresie wydanego rozstrzygnięcia, w zależności od jego treści. Uwzględniając więc wniosek organ poinformuje o tym fakcie skarżącego, w prawem przepisanej formie, odmawiając zaś przyznania ulgi zobligowany będzie do wydania decyzji, odpowiadającej także wymogom z art. 107 § 3 K.p.a., dotyczącym jej uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe Sąd, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z ZUS z [...] czerwca 2020 r.