I SA/Rz 128/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia NSA Jacek Surmacz, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Z.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...]. Z.W. (dalej: skarżący, wnioskodawca, płatnik) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2020 r. nr [...],[...]. Utrzymano nią w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania płatnikowi prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r., na zasadach określonych w art. 31zo ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o COVID-19). Powodem negatywnej dla płatnika decyzji było złożenie wniosku na formularzu RDZ bez dopełnienia, do dnia 30 czerwca 2020 r., obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r., którą - jak przyjął Zakład – złożono dnia 13 lipca 2020 r. Odnośnie do marca i maja 2020 r. wniosek został przez Zakład uwzględniony, o czym powiadomiono płatnika w pismach z dnia 10 i 23 czerwca 2020 r. Skarżący, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w skardze podniósł, że deklarację za wskazany miesiąc wysyłał za pośrednictwem programu "Płatnik" w dniu 5 maja 2020 r. o godz. 17:35. W deklaracji popełnił błąd co do oznaczenia miesiąca, którego dotyczyła. Program ten kopiuje bowiem dane z ostatnio złożonej deklaracji i sugeruje, że wypełniany dokument stanowi korektę (tutaj: deklaracji za marzec 2020 r.), co wymaga poprawiania przez użytkownika. Podczas składania deklaracji za kwiecień 2020 r. pominął omyłkowo to oznaczenie, ale daty, w jakich składał dotychczas dokumenty wskazują, że czynił to bez uchybień. Informację o braku deklaracji za kwiecień 2020 r. otrzymał od pracownika Zakładu dopiero dnia 13 lipca 2020 r. Dokument ten wypełnił i wysłał tego dnia o godz. 10:05. W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 25 lutego 2021 r. skarżący przedstawił dodatkową argumentację odnośnie do popełnionej omyłki, na co wskazywać mają podane podstawy wyliczenia składek uwzględniające okres przebywania na zwolnieniu chorobowym w marcu 2020 r., a także liczba dni w tych miesiącach (w marcu 30, w kwietniu 31). Podkreślił, że deklarację w dniu 13 lipca 2020 r. złożył pod wpływem sugestii pracownika Zakładu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane decyzje wydano z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wymagało to zastosowania przez Sąd środków prawnych określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że skarżący ubiegał się o wsparcie w postaci zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne, na zasadach określonych w ustawie o COVID, przy czym wniosek został uwzględniony odnośnie do marca i maja 2020 r., a nie został uwzględniony odnośnie do kwietnia 2020 r. Powodem tego ostatniego rozstrzygnięcia było przyjęcie przez Zakład, że do dnia 30 czerwca 2020 r. płatnik nie złożył za kwiecień 2020 r. wymaganych dokumentów rozliczeniowych. Płatnik wskazywał natomiast, że złożona dnia 5 maja 2020 r. deklaracja dotyczyła kwietnia 2020 r. i nie stanowiła, jak omyłkowo w niej zaznaczono, korekty deklaracji za marzec 2020 r. Argumentów tych Zakład nie uwzględnił. Postępowanie w sprawie prowadzone było na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (zob. art. 108 § 1 K.p.a., art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 31zq ust. 8 i art. 31zt ustawy o COVID-19). Wobec tego obowiązkiem Zakładu było dopełnienie wymagań proceduralnych określonych w tej ustawie, tak w zakresie gromadzenia materiału dowodowego, jak i jego oceny oraz prezentowania ustaleń faktycznych i ocen prawnych w uzasadnieniu decyzji. W świetle zasad postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są m. in. stać na straży praworządności oraz podejmować z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.), uwzględniać fakty znane z urzędu i komunikować je stronie (art. 77 § 4 K.p.a.), zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy i go w całości rozpatrzeć (art. 77 § 1 K.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno składać się z uzasadnienia faktycznego oraz uzasadnienia prawnego. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie było sporne miedzy stronami, że przed 1 lutego 2020 r. płatnik prowadził działalność gospodarczą i nie zgłaszał do ubezpieczeń społecznych pracowników, a osiągnięty w marcu 2020 r. dochód wynosił 0 zł. Odmawiając uwzględnienia wniosku odnośnie do kwietnia 2020 r. Zakład przyjął, że płatnik nie złożył w przepisanym terminie deklaracji rozliczeniowej za ten miesiąc. Złożono ją dopiero 13 lipca 2020 r., a nie - jak było wymagane - do dnia 30 czerwca 2020 r. Skarżący wskazywał natomiast, że dopełnił tego obowiązku dnia 5 maja 2020 r., popełniając wszak omyłkę w oznaczeniu miesiąca, za który złożył dokument. W maju 2020 r. składał deklarację za kwiecień, a nie korektę za marzec. W piśmie złożonym w toku postępowania sądowego przedstawił argumenty mające przemawiać za tą tezą, a odnoszące się do działania udostępnianego przez Zakład programu komputerowego Płatnik i podstawy wymiaru składek. W przepisach art. 31zo ust. 2 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID-19 postanowiono, że warunkiem uzyskania ulgi było złożenie wymaganych dokumentów rozliczeniowych określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do dnia 30 czerwca 2020 r. Zakres wymaganych danych we wniosku określały przepisy art. 31zp ust. 2. Do obowiązku przesłania deklaracji rozliczeniowych nawiązywały przepisy art. 31zq ust. 1 i 2. Z art. 31zq ust. 2 cyt. ustawy wynikało, że Zakład obowiązany był przyznać zwolnienie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie, a w przypadku gdy był zwolniony z tego obowiązku - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zwolnieniu podlegały należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru tych składek, znane na dzień rozpatrzenia wniosku (art. 31zo ust. 4 i art. 31zq ust. 4 ustawy o COVID). W ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcia Zakładu zostały wydane przedwcześnie. Przed wydaniem decyzji i zakończeniem postępowania administracyjnego nie dopełniono wobec strony (płatnika) obowiązków informacyjnych, a odnośnie do złożonego przez niego wniosku - także obowiązków weryfikacyjnych pomimo, że wniosek ten stanowił pismo inicjujące postępowanie administracyjne. Doszło do istotnego naruszenia przepisów art. 9 i art. 79a § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 31zq ust. 2 ustawy o COVID. Postępowanie w sprawie powinno być prowadzone wnikliwie i szybko, z wykorzystaniem najprostszych środków, a strony powinny być informowane przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, aby nie poniosły negatywnych skutków nieznajomości regulacji prawnych, w szczególności takich, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem Zakład uznał, że płatnik, ubiegając się o ulgę określoną w ustawie o COVID-19, obowiązany był złożyć określone dokumenty rozliczeniowe za kwiecień 2020 r. (w decyzjach nie wyjaśniono jednak powodów, które świadczyłyby o tym, że skarżący był zobowiązany do złożenia dokumentów rozliczeniowych za kwiecień 2020 r., a ponadto nie odniesiono się do stanowiska płatnika o popełnionej przez niego omyłce w oznaczeniu miesiąca w deklaracji złożonej dnia 5 maja 2020 r., czym uchybiono dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a.), to powinien w rozsądnym terminie po otrzymaniu wniosku inicjującego postępowanie, a już z pewnością po upływie ustawowych terminów do złożenia deklaracji rozliczeniowych za ten miesiąc, określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, a przed dniem 30 czerwca 2020 r., wobec braku odnotowania jej wpływu i wpływu należności składkowych, udzielić płatnikowi należytego i wyczerpującego wyjaśnienia na temat jego obowiązków oraz warunków ubiegania się o wnioskowaną ulgę. Wszak były to dla Zakładu fakty znane z urzędu, które powinny być zakomunikowane stronie stosownie do art. 77 § 4 K.p.a., zwłaszcza że został uwzględniony wniosek, złożony w tym samym formularzu RDZ, odnoszący się do marca i maja 2020 r. W aktach sprawy nie ma dowodów, które wskazałyby na realizację tego obowiązku przed upływem terminów na załatwienie sprawy. Mógł Zakład dokonać tego np. przy piśmie z 10 lub 23 czerwca 2020 r., kiedy informował skarżącego o przyznaniu ulgi za marzec i maj 2020 r., co niewątpliwie pozwoliłoby mu dopełnić tego wymagania przed 30 czerwca 2020 r. Wydanie negatywnej dla niego decyzji miało miejsce dopiero [...] sierpnia 2020 r., a do tego czasu nie podjęto w sprawie innych czynności. Zaniechanie takich działań uniemożliwiło płatnikowi uzupełnienie brakujących dokumentów do dnia 30 czerwca 2020 r. W ocenie Sądu, Zakład, jako organ administracji publicznej, powinien niezwłocznie po otrzymaniu podania zadbać i zweryfikować, czy wniosek jest kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne odnośnie do ulgi, o którą wnioskowano, a nie wyczekiwać na upływ terminu, do którego płatnik mógł złożyć kompletny wniosek. Środki służące realizacji tego obowiązku nie mogły być uznane za skomplikowane. Płatnik złożył prawidłowo wypełniony wniosek o udzielenie wsparcia w przepisanym terminie określonym w art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID. Rozpatrując go w czasie dłuższym, niż wynikający z ww. przepisów, mając na względzie przepisy art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a. oraz zasadę lojalnej współpracy organu państwa z podmiotem administrowanym, Zakład powinien był poinformować go przed 30 czerwca 2020 r. o braku odnotowania obligatoryjnego złożenia deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r., a także poddać merytorycznej weryfikacji prawidłowość złożonej deklaracji - jej korekty - dnia 5 maja 2020 r., przy uwzględnieniu przepisów ustawy systemowej w zakresie odnoszącym się do poprawek i uzupełnień złożonych dokumentów rozliczeniowych (zob. art. 48b ust. 2 i 3 oraz art. 50 ust. 2k pkt 2 oraz ust. 2l ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Nie było też wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowej jako takiej mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie. Traktowanie tego wymagania tylko w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności. Dokumenty te miały bowiem dla Zakładu charakter informacyjny, a ich brak nie zwalniał płatnika z obowiązku uregulowania należności z tytułu składek za odnośny okres rozliczeniowy. Ulga dotyczyła zaś tylko najniższej podstawy wymiaru składek. Wydanie decyzji po znacznym upływie czasu po terminie, do którego płatnik powinien wykonać obowiązki deklaracyjne oraz uregulować zobowiązanie składkowe, nie może stanowić dla podmiotu ubiegającego się o rzeczone wsparcie pułapki niedopełnienia wymogów formalnych, a tym bardziej materialnych (uchybienia określonego w ustawie o COVID-19 terminu zgłoszenia wniosku o wsparcie wraz z wymaganymi dokumentami), ponieważ byłoby to sprzeczne z intencją ustawy mającej na celu przeciwdziałać negatywnym skutkom COVID-19. Jednym z takich instrumentów było zwolnienie przedsiębiorców z obowiązku opłacenia składek za pierwsze miesiące stanu epidemii, które wiązały się z poważnymi ograniczeniami w funkcjonowaniu gospodarki, w tym poważnymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Skarżący deklarował zaś, że w marcu 2020 r. nie osiągnął żadnego dochodu. Pozostał zatem bez bieżącego dochodu, co niewątpliwie mogło wpłynąć negatywnie na możliwość wywiązania się z obowiązku uregulowania składek i temu właśnie miał przeciwdziałać rzeczony instrument. Okoliczności rozpatrywanej sprawy stanowiły przekroczenie dopuszczalnego stopnia proporcjonalności i zdecydowanie nadmiernego formalizmu. Uchybiając przepisom o terminach załatwiania spraw Zakład przyczynił się do upływu określonego w ustawie o COVID-19 terminu, do którego płatnik powinien był dopełnić określonych wymagań, z negatywnymi konsekwencjami dla płatnika. Z podanych względów Sąd, mając na względzie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. oraz przy uwzględnieniu powołanych w uzasadnieniu przepisów ustawy o COVID-19 i K.p.a. oraz art. 2 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił wydane przez Zakład decyzje. Wydano je przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą Zakładu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie rozpoznanie wniosku odnośnie do kwietnia 2020 r. przy uwzględnieniu stanowiska Sądu zaprezentowanego w uzasadnieniu. Wydanie negatywnej dla płatnika decyzji tylko z tego powodu, że do dnia 30 czerwca 2020 r. nie złożył do Zakładu wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe. Dokumentem takim Zakład już dysponuje, zatem nie będzie także podstaw do wdrożenia instytucji przywrócenia terminu, o jakiej mowa w art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID. W razie potrzeby, podda również Zakład weryfikacji dokument złożony przez płatnika dnia 5 maja 2020 r., zwłaszcza że stosowna argumentacja w tym zakresie była już przez niego podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale jak dotychczas nie została przez organ przeanalizowana. Może się bowiem okazać, że płatnik złożył deklarację za kwiecień 2020 r. w dniu 5 maja 2020 r. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżący nie był reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądową zainicjowana jego skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych. Nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.