I SA/Rz 129/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Barbara Stukan-Pytlowany /spr./ WSA Małgorzata Niedobylska Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010r. sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] w przedmiocie zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym - oddala skargę - Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia D. J. Dyrektor Izby Skarbowej, utrzymał w mocy postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].10.2009r. nr [...] w sprawie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułów wykonawczych o nr od [...] -18 do [...] - 41. Wierzyciel - Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 18 września 2009r. wystawił przeciwko D. J. oraz skierował do egzekucji 24 tytuły wykonawcze o kolejnych numerach od 18 do 41, obejmujące należności z tytułu należnych składek na rzecz Funduszu Pracy, Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz składek na ubezpieczenie społeczne, za okres od marca 1999r. do lutego 2000r. oraz dalsze. Jednocześnie, zawiadomieniem z dnia 18 września 2009 r. nr [...], organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczenia emerytalnego skarżącej, u dłużnika zajętej wierzytelności tj. organu rentowego. Z powodu dokonanego zajęcia D]. J., na podstawie art. 33 pkt 1 i pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanej dalej u.p.e.a, wniosła zarzuty stwierdzając, iż nastąpiło przedawnienie części egzekwowanych należności tj. należności za okres od marca 1999r. do lutego 2000r. co przesądza, w jej ocenie, o niedopuszczalności prowadzonej egzekucji. Podniosła również, że w stosunku do wymienionych tytułów wykonawczych nie spełniono ustawowego obowiązku dołączenia dowodu doręczenia upomnienia, czym nie spełniono wymogów formalnych wystawienia tytułu wykonawczego w rozumieniu art. 33 pkt 10 u.p.e.a. Wierzyciel - Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. znak: [...] oddalił zarzuty Zobowiązanej stwierdzając, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przedawnienie egzekwowanych należności, gdyż na podstawie art. 24 pkt.5 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 1998 r. Nr 137 poz. 887) zwanej dalej ustawą o s.u.s.- bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania od zobowiązanej należności z tytułu składek tj. w ocenie wierzyciela od dnia wydania w dniu [...] marca 2005r. decyzji znak [...] o objęciu D. J. ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Wierzyciel podkreślił również, iż zarzut dotyczący niespełnienia wymogów formalnych wystawionych tytułów wykonawczych jest bezzasadny, gdyż zgodnie z art. 23 § 7 u.p.e.a, dowód taki został dołączony do pierwszego egzemplarza tytułu wykonawczego, będącego w posiadaniu organu egzekucyjnego. Natomiast egzemplarze tytułów wykonawczych przeznaczone dla zobowiązanego, zostały sporządzone według wzoru będącego załącznikiem rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 20078r. nr 11 poz 74), z tym że zgodnie z § 5 pkt. 4 tego rozporządzenia, przy ich wystawianiu pominięto stronę 3 i 4 przedmiotowego wzoru. W ocenie wierzyciela nie ma zatem podstaw do podnoszenia zarzutu niespełnienia wymogów formalnych wystawionych tytułów wykonawczych. W zażaleniu na powyższe postanowienie, skarżąca podniosła, iż z treści jego uzasadnienia nie wynika ostatecznie, czy na podstawie art. 24 pkt. 5 ust. 5b ustawy o s.u.s., który jest podstawą rozstrzygnięcia Dyrektor ZUS uznał zaistnienie przesłanek przerwania, czy też zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Wskazała na różnicę pomiędzy zawieszeniem terminu przedawnienia, które oznacza, że termin nie biegnie na nowo po ustaniu przyczyny zawieszającej, a naliczanie upływającego terminu zostaje wstrzymane jedynie na czas wykonywania określonych prawem czynności, a przerwaniem biegu przedawnienia, po ustaniu przyczyny którego, termin przedawnienia biegnie na nowo. Owe błędy wierzyciela, w ocenie skarżącej, skutkują brakiem podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia o oddaleniu zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Kolejno zobowiązana podniosła, iż decyzja z dnia [...] marca 2005r. o objęciu jej ubezpieczeniem, jest aktem o charakterze deklaratoryjnym a zatem nie spełnia przesłanek uznania go za czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności, tym bardziej że nie jest nawet elementem postępowania egzekucyjnego. Tym samym nie można uznać tej decyzji za czynność, która powoduje zawieszenie biegu przedawnienia w myśl art. 24 pkt. 5 ust. 5b ustawy o s.u.s. , tym bardziej że zgodnie ze stanowiskiem NSA, zaprezentowanym w wyroku z dnia 14.01.2005 r. sygn. akt FSK 1218/04 za "czynność egzekucyjną" nie może być nawet uznane doręczenie odpisu tytułu wykonawczego. Skarżąca podtrzymała również zarzut z art. 33 pkt 10 u.p.e.a. Dyrektor Izby Skarbowej, po zapoznaniu się z argumentami zażalenia stwierdził, iż zajmowanie przez niego stanowiska w sprawie istnienia, przedawnienia, czy zasadności obowiązku poddanego egzekucji, w sytuacji gdy nie jest on organem wyższego stopnia nad organem egzekucyjnym pierwszej instancji będącym równocześnie wierzycielem, byłoby nie do pogodzenia z zakresem art. 29 § 1 u.p.e.a., który zawęża zakres rozpoznania sprawy przez organ nadzoru będący egzekucyjnym organem odwoławczym. Podkreślił jednocześnie, iż z mocy art. 33 pkt 1 -5 u.p.e.a wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego braków formalnych wystawionych tytułów wykonawczych, uznał je za bezzasadne i podkreślił, iż wszczynając egzekucję administracyjną organ egzekucyjny doręcza osobie zobowiązanej odpis tytułu wykonawczego, nie będąc jednocześnie zobligowanym do dołączania do niego dowodu doręczenia upomnienia. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, D. J. zarzuciła naruszenie art. 24 ust 4, 5a, 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędną wykładnię tychże przepisów polegającą na uznaniu, iż egzekwowane zobowiązanie nie uległo przedawnieniu a także art. 15 §1 oraz art. 33 § 1o związku z art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu skargi podniosła ponownie, iż nie jest możliwe, jak czyni to organ, traktowanie decyzji z dnia [...] marca 2005r, o objęciu skarżącej obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym, jako czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności, gdyż czynności ta nie jest nawet elementem postępowania egzekucyjnego a jedynie, jak twierdzi skarżąca, aktem deklaratoryjnym informujących ją o określonych obowiązkach. Skarżąca podkreśliła, iż po wydaniu decyzji nie nastąpiły żadne inne czynności ZUS mające na celu wyegzekwowanie zobowiązania, a sama decyzja nie zawierała żadnych elementów przymusu, mogących spowodować wyegzekwowanie zobowiązania, wobec czego, niedorzecznym jest twierdzenie organu, iż przedmiotowa decyzja przerwała w bieg przedawnienia egzekwowanego zobowiązania. Skarżąca bowiem postrzega czynność zmierzającą do wyegzekwowania zobowiązania, o której mowa w art. 24 ust 5b ustawy o s.u.s., wyłącznie jako czynność stanowiącą element składowy postępowania egzekucyjnego, w którym w razie niewykonania zobowiązania w sposób dobrowolny, dochodzi do użycia przymusu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a., Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny obejmuje dokonywaną przez siebie kontrolą zaskarżony do sądu akt administracyjny oraz postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie tego aktu, a kontrola dotyczy zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Po dokonaniu tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, iż odpowiada ono prawu. Skarga nie jest zatem zasadna. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w celu wyegzekwowania nie zapłaconych przez skarżącą składek na ubezpieczenie społeczne, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] marca 2005r. decyzję o objęciu skarżącej ubezpieczeniem z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej okresie od marca 1999r. do marca 2002r. Sąd Apelacyjny w R. wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005r. oddalił ostatecznie apelację skarżącej w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu społecznemu, wobec czego powyższa decyzja stała się prawomocna. Pismami z dnia 20 października 2005r. i 8 listopada 2005r. skarżąca wezwana została do złożenia stosownych dokumentów rozliczeniowych oraz do zapłaty należnych składek, a wobec braku zapłaty Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2005r. wymierzył z urzędu wysokość tychże składek. Decyzja ta została prawidłowo doręczona skarżącej. W latach 2006- 2009 toczyło się postępowania z wniosku skarżącej o umorzenie powyższej zaległości, zakończone ostatecznie wyrokiem tutejszego sądu z dnia 16 lipca 2009r. I SA/Rz 366/09 oddalającym skargę na decyzję Prezesa ZUS o odmowie umorzenia zaległości. Wobec bezskuteczności upomnienia skierowanego do skarżącej w dniu 8 września 2009r., w którym po raz kolejny wezwano stronę do dobrowolnego uregulowania zaległości wraz z odsetkami za zwłokę, w dniu 18 września 2009r. sporządzono a następnie doręczono stronie opisane na wstępie tytuły wykonawcze oraz zawiadomiono ją o dokonaniu zajęcia przysługującego jej świadczenia emerytalnego. Skarżąca podnosząc w postępowaniu egzekucyjnym zarzut przedawnienia należności powołała się na niewątpliwie ugruntowane już na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii przedawnienia należności podatkowych oraz przerwania biegu tegoż przedawnienia, obowiązujące na gruncie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 8 poz. 60) zwanej dalej Op. Tymczasem jednakże, w sprawie będącej przedmiotem skargi, do rozstrzygania w przedmiocie przedawnienia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zastosowanie ma ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wraz z odesłaniami i przepisami wykonawczymi, normująca w sposób kompleksowy i wyłączny, wszelkie kwestie związane z ubezpieczeniami społecznymi. Wobec tego w przedmiotowej sprawie, przepisy Ordynacji Podatkowej mają zastosowanie jedynie w zakresie wskazanym w art. 31 ustawy o s.u.s., który odsyłając do niektórych przepisów Ordynacji nie wymienia przepisów traktujących o przedawnieniu zobowiązań. Tym samym kwestię przedawnienia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, reguluje wyłącznie ustawa o s.u.s. Zgodnie z art. 24 ust 1 pkt 4 ustawy o s.u.s. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003r. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Zgodnie zaś z art. 24 ust 1 pkt 5b ustawy o s.u.s. w brzmieniu nadanym od 1 lipca 2004r. bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wykładnia tego ostatniego przepisu a ściślej terminu "czynność zmierzająca do wyegzekwowania należności" stanowi przedmiot sporu w niniejszej sprawie. Należy zwrócić uwagę, iż przed dniem 1 lipca 2004r. przepis ten przewidywał zawieszenie biegu przedawnienia, od dnia wszczęcia do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego oraz postępowania przed sądem. Zatem ewidentnie zawieszenie biegu przedawnienia następowało na czas postępowania egzekucyjnego oraz sądowego, z wyłączeniem wcześniejszych faz postępowania. Na skutek nowelizacji przepisów od dnia 1 lipca 2004r. zakres zawieszenia biegu przedawnienia został niewątpliwie rozszerzony na okres od podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Ustawodawca dla skorzystania z instytucji zawieszenia biegu przedawnienia nie wymaga już wszczęcia i prowadzenia wobec dłużnika postępowania egzekucyjnego, a ograniczył ten wymóg jedynie do podjęcia czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności. Co znamienne, czynność ta nie musi nawet w sposób bezpośredni zmierzać do wyegzekwowania należności gdyż jedynymi wymogami jakie stawia ustawodawca jest aby czynność ta zmierzała – tj. była podjęta w celu umożliwienia przyszłej egzekucji, oraz aby podjęta została za wiedzą dłużnika. Oceniając w tych kategoriach czynności wydania decyzji o objęciu ubezpieczeniem, jak również skierowania do strony wezwań do zapłaty z 20 października i 8 listopada 2005r. Sąd stwierdza iż spełniają one ustawowy wymóg zmierzania do wyegzekwowania należności – stanowi bowiem warunek konieczny (sine qua non) ewentualnej przyszłej egzekucji. Sięgając do wykładni przepisu art. 24 ust 4 ustawy o s.u.s. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 stycznia 2007r. II UK 116/2006 należy zauważyć, iż za okres przedawnienia o którym mowa w tym przepisie, Sąd uznał okres od dnia wymagalności należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne do dnia wydania decyzji zobowiązującej do zapłaty tej należności, pomijając okresy przypadające po jej wydaniu. Dokonując zaś wykładni art. 24 ust. 5 ustawy o s.u.s. traktującego o przerwaniu biegu przedawnienia stwierdził, iż chodzi jedynie o czynności podejmowane przed wydaniem decyzji zobowiązującej do zapłaty należności. Zgodnie z tym stanowiskiem okres przedawnienia każdorazowo liczyć należy do dnia wydania przez uprawniony organ decyzji zobowiązującej do zapłaty należności. Sięgając do ratio legis obu opisanych wyżej nowelizacji art. 24 ustawy o s.u.s. należy stwierdzić, iż celem ich było niewątpliwie wydłużenie okresu przedawnienia należności oraz rozszerzenie zakresu zastosowania instytucji zawieszenia jego biegu, mające służyć sprawniejszemu realizowaniu celów ochrony ubezpieczeniowej. Tym samym wykładnia poszczególnych przepisów winna odpowiadać temu przeznaczeniu. Wobec powyższego, nie można uznać za uzasadnione zarzutów skarżącej opartych na twierdzeniu, iż bieg przedawnienia egzekwowanych od niej należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne winien być liczony od dnia ich wymagalności do czasu wszczęcia przez uprawniony organ postępowania egzekucyjnego. Wcześniej bowiem uprawnione organy podjęły czynności zmierzające do wyegzekwowania od skarżącej należnych składek, które w myśl art. 24 ust 5b ustawy o s.u.s. spowodowały zawieszenie biegu okresu przedawnienia do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącej dotyczącego braku tytułu wykonawczego spowodowanego brakiem załączenia do niego dowodu doręczenia upomnienia, należy stwierdzić iż jest on bezzasadny. Zgodnie z art. 27 § 3 u.p.e.a. do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Odpowiednie upomnienia zostały przesłane skarżącej w dniu 9 września 2009 r. o czym świadczy podpisane przez nią zwrotne potwierdzenie odbioru, znajdujące się w aktach sprawy. Wymóg załączenia do sporządzonych tytułów wykonawczych dowodu doręczenia upomnienia został zatem spłoniony. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.