I SA/Rz 13/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Barbara Stukan-Pytlowany /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Grzegorz Panek Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 25 lutego 2010r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 13/10 UZASADNIENIE Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] po rozpoznaniu wniosku L. Z. o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 138 §1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej K.p.a.) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Nr [...] z dnia [...] września 2009r. odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. L. Z. we wniosku z dnia 19 stycznia 2009 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat [...] o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i ww. fundusz uzasadniając to trudną sytuacją rodzinną, dochodową i majątkową. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] wrzesień 2009r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej Zakładem) odmówił umorzenia zaległych składek. W uzasadnieniu decyzji Zakład zaznaczył, że przedstawiona we wniosku argumentacja nie wpływa na możliwość umorzenia należności, które zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r.Nr 11, poz. 74 zwanej dalej u.s.u.s.) mogą być umarzane w całości lub w części tylko w przypadku jej całkowitej nieściągalności a zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą i osiąga dochód a ponadto jest właścicielem nieruchomości na których zakład może dokonać zabezpieczenia hipotecznego. L. Z. pismem z dnia 29.09.2009r. zwrócił się do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek uzasadnił wyjątkowo trudną sytuacją materialną i finansową. Podniósł, że ma na utrzymaniu trzy uczące się córki. Najstarsza córka kontynuuje studia na Politechnice [...]. Wynajem mieszkania i jej koszty utrzymania na studiach w znaczny sposób obciążają budżet domowy. Podkreślił, że córka stypendium które pobierała przeznaczała na edukację na studiach. Młodsze córki uczęszczają do szkoły średniej. Stwierdził, że w związku z tym ma duże wydatki i jest zadłużony, spłaca kredyt - kwotę ok. 4.000zł. Po przebytych operacjach jego możliwości pracy są ograniczone. Korzysta prywatnie z konsultacji lekarskich. Wprawdzie posiada własny dom ale wymaga on stałych remontów, na które go nie stać. Ponadto wnioskodawca zarzucił Zakładowi, że krzywdzącym dla niego jest stwierdzenie organu, jakoby rodzina jego posiadała bardzo dobre warunki mieszkaniowe. Podkreślił że osiąga niewysokie dochody z prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie ok. 1000zł miesięcznie. Wprawdzie żona jego rozpoczęła działalność gospodarczą ale z przedłożonego przez niego zaświadczenia z Urzędu Skarbowego wynika, że do tej pory nie osiągnęła zysku. Zarzucił też organowi nieuprawnione twierdzenie, że na nieruchomościach które są jego własnością można dokonać zabezpieczenia hipotecznego, gdyż nieruchomości te są nieużytkami, są rozwarstwione terytorialnie i przedstawiają znikomą wartość. Wnioskodawca zwrócił się chociaż o częściowe umorzenie zadłużenia z pozostawieniem pozostałej kwoty do spłaty w ramach układu ratalnego. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej Prezesem ZUS ) decyzją z dnia [...] listopada 2009r. utrzymał w mocy decyzje Zakładu z dnia [...] września 2009r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że z materiału zgromadzonego w czasie postępowania wyjaśniającego wynika, iż L. Z. prowadzi działalność gospodarczą, która przynosi dochód ok. 1000zł miesięcznie. Z zaświadczenia Urzędu Skarbowego wynika, że wnioskodawca w 2008r. osiągnął przychód 62.157,30zł, a dochód wyniósł 14.421,81zł . Jest właścicielem nieruchomości położonych w H. o łącznej powierzchni 1.79ha jak również wspólnie z żoną posiada działkę o pow. 9 arów. Wnioskodawca posiada dom mieszkalny, który według oświadczenia strony stanowi wartość 100.000zł. Wnioskodawca spłaca zaciągnięty w banku kredyt w ratach miesięcznych 327zł i pozostaje mu jeszcze do spłaty kwota 4.000zł. Ponosi wydatki związane z zakupem opału, którego koszt wynosi według oświadczenia wnioskodawcy 2500-3000zł. Organ ustalił, że wnioskodawca ma na utrzymaniu trzy uczące się córki, co wiąże się z wydatkami. W toku postępowania wnioskodawca przedłożył dokumenty obrazujące wydatki na utrzymanie domu i dokumentację szpitalną, która jest nieaktualna i trudno jest na jej podstawie określić wydatki ponoszone przez wnioskodawcę na leczenie. Prezes ZUS zwrócił uwagę, że lekarz rodzinny nie uznał choroby wnioskodawcy za przewlekłą i ciężką. Zauważył, że wnioskodawca po przebytych operacjach podlega okresowej "publicznej" opiece zdrowotnej i korzysta w miarę możliwości finansowych z konsultacji lekarzy prywatnie. Prezes ZUS uznał, że na podstawie zgromadzonego materiału brak jest podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 u.s.u.s. bowiem w sprawie nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.. Zdaniem Prezesa ZUS obecny brak możliwości zapłaty nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, które ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat od dnia w którym stały się wymagane. Zauważył też, że nie występują okoliczności i sytuacje przewidziane w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365). L. Z. na powyższą decyzję złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której wniósł: 1) o zbadanie procedury administracyjnej i norm postępowania administracyjnego w toku rozpatrywania jego sprawy i podczas składania kolejnych wniosków o umorzenie zaległości. 2) o uchylenie lub zmianę decyzji z urzędu. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie propozycji wniesionych przez niego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 29 wrzesień 2009r. (tj. chociażby częściowe umorzenie zadłużenia, a resztę o możliwość spłaty w postaci układu ratalnego), oraz zarzucił naruszenie przepisów postępowania dowodowego dotyczących ustaleń jego statusu majątkowego. W uzasadnieniu podniósł, że Zakład nie uwzględnił jego wniosków podniesionych w piśmie o ponowne rozpoznanie sprawy, co w jego ocenie stanowi naruszenie procedury administracyjnej, gdzie zgodnie z art. 7 K.p.a. organ administracji państwowej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Podkreślił, że Zakład wydając kolejne decyzje podnosi tylko, że skarżący złożył wnioski dowodowe w toku postępowania ale nie odnosi się jak jego dochód ma się do faktycznych możliwości spłaty całości zadłużenia. W jego ocenie Zakład zastosował zbyt daleką interpretację rozszerzającą w ramach korzystania z uznania nie dając mu możliwości nawet częściowego umorzenia zadłużenia. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Sąd wskazuje, że przypadku umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania są przesłanki sformułowane w art. 28 usus oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Ustawa określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. W art. 28 ust. 2 usus przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W ust. 3a tego artykułu dopuszczono natomiast wyjątek od tej regulacji w postaci możliwości umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Katalog przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, zakreśla wąskie granice swobodnej oceny organu. Jeśli chodzi o możliwość umorzenia "w uzasadnionych przypadkach", to okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3b usus oraz w powołanym rozporządzeniu dają organowi szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie co do oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładni zastosowanych przepisów i oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Wyrazem dążenia do realizacji tego celu jest art. 107 § 3 K.p.a., który określa elementy, jakie powinno zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie decyzji. W rozpoznawanej sprawie w toku postępowania administracyjnego Prezes ZUS stwierdził, że brak jest całkowitej nieściągalności należności. Organ ustalił, że skarżący utrzymuje się z córkami i z żoną z dochodu z prowadzonej przez niego działalności gospodarczej w kwocie ok. 1000zł miesięcznie. Organ ustalił też wysokość wydatków ponoszonych przez skarżącego na utrzymanie domu, na spłatę rat kredytowych i ustalił, że z budżetu rodziny pokrywane są wydatki na naukę dzieci. Ponadto ustalił, że skarżący jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 1,79 ha które to nieruchomości, według skarżącego, są nieużytkami i przedstawiają znikomą wartość rynkową. Ustalił też, że skarżący wraz z żoną są właścicielami nieruchomości o pow. 9 arów jak i właścicielami domu jednorodzinnego o określonej przez skarżącego wartości. Wobec powyższego Prezes ZUS doszedł do wniosku, że w sprawie nie występują okoliczności wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. a obecny brak możliwości skarżącego zapłaty należności, nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań. Nie występują też okoliczności i sytuacje przewidziane w ww. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Zdaniem Sądu z uzasadnienia decyzji obu instancji wynika, że organ dokonał pobieżnej oceny stanu faktycznego stwierdzając jedynie, że nie występują okoliczności i sytuacje przewidziane w wyżej przywołanym rozporządzeniu, a obecny brak możliwości zapłaty należności nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań. Tymczasem w sytuacji gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności "w uzasadnionych przypadkach" organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowania jej w sposób szczególny. Nie można przyjąć, że Prezes ZUS w sposób prawidłowy ocenił niezbędny dla rozstrzygnięcia wniosku skarżącego materiał dowodowy. Zdaniem Sądu organ nie ocenił należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, naruszając art. 7 i art. 77 K.p.a., a podając lakonicznie przyczynę, dla której nie zastosował instytucji umorzenia i nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie nie występują w stanie faktycznym sprawy okoliczności i sytuacje przewidziane w § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem Sądu, okoliczności te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie że w omawianym przypadku decyzja dotyczy sfery elementarnych potrzeb skarżącego i jego rodziny, posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Zakład nie skonfrontował sytuacji materialnej strony skarżącej z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów, które - jego zdaniem - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ZUS powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny oraz dokonać prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art. 28 usus i wskazanym wyżej rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wobec powyższego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.