I SA/Rz 133/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ Asesor WSA Jacek Boratyn Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "B" w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i dotacji w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w sprawie określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i dotacji w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego, przypadającej do zwrotu do budżetu Gminy. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że ww decyzją Wójt Gminy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowił: - ustalić przypadającą do zwrotu kwotę dotacji do budżetu Gminy przyznanej dla Stowarzyszenia [...] (dalej: Stowarzyszenie/beneficjent) w kwocie 22.069,23 zł , na którą składają się: kwota 19.814,23 zł przypadająca do zwrotu do budżetu Gminy- jako kwota części dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego oraz kwota 2.255 zł - jako część kwoty dotacji wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nadto w punkcie II i III decyzji ustalił sposób obliczania odsetek od ww kwot. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i szkół o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych na terenie Gminy oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania Rada Gminy udzieliła Stowarzyszeniu [...] dotację w kwocie 570.650,22 zł przekazaną w 12 miesięcznych transzach. W trakcie przeprowadzonej kontroli wydatkowania dotacji ustalono, że ze środków publicznych zostały sfinansowane m.in. koszty wycieczki do Krakowa i Warszawy dla "osób trzecich", wraz z zakupem biletów wstępu do muzeum, posiłków, usług transportowych, pamiątek i in., (wymienione w załączniku do protokołu z kontroli). Wobec zakwestionowania tych wydatków beneficjent dotacji umieścił na fakturach adnotacje, że zakupy zostały sfinansowane ze środków własnych. Ponadto organ zakwestionował wydatki w kwocie 2.255 zł, na które składają się wyjazd do Kopalni Soli w Bochni na kwotę 780 zł, prowadzenie pikniku rodzinnego z okazji Dnia Rodziny- połączenie Dnia Mamy, Taty i Dziecka na kwotę 500 zł, grupowy wstęp na salę zabaw - wyjazd wychowawczo-integracyjny dzieci - podopiecznych przedszkola na kwotę 175 zł, przewóz osób na wyjazd wychowawczo-integracyjny dzieci- podopiecznych przedszkola na kwotę 150 zł, honorarium za występ artystyczny na kwotę 350 zł oraz spektakl " Bieszczadzkie Bajanie" na kwotę 300 zł, które zdaniem Wójta Gminy nie mogą stanowić wydatków bieżących kwalifikowanych. Ponadto organ dodał, że ze środków publicznych nie są finansowane w publicznych przyszkolnych i punktach wychowania przedszkolnego prowadzonych przez Gminę : wycieczki, pikniki i bilety na występy artystyczne - tego rodzaju wydatki finansowane są przez rodziców uczniów i dzieci. W związku z powyższym Wójt Gminy uznał, że do zwrotu do budżetu Gminy zakwalifikowana została kwota 2.255 zł jako wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz kwota części dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego w wysokości 19.814,23 zł, dlatego na podstawie art. 251 ust.1 i 5 oraz art.252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016r. poz. 1870 ze zm. – dalej u.f.p.) orzekł o zwrocie dotacji wraz z odsetkami. W trakcie postepowania Stowarzyszenie zwróciło do budżetu Gminy kwotę 19 814,23 zł oraz 421 zł tytułem niewykorzystanej dotacji za 2016r. wraz z odsetkami. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnięcie Wójta Gminy , podzielając argumentację przedstawioną przez organ I instancji. Odnosząc się do zakwestionowanej części dotacji w wysokości 2.255, 00 zł organ wskazał, że sfinansowane nią wydatki nie stanowią wydatków bieżących, o których mowa w art.124 ust.3 u.f.p. i nie mogą być uznane za kwalifikowane w rozumieniu art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015r., poz.21156 ze zm. – dalej: u.s.o.). Zdaniem organu niemożliwe jest uznanie tych wydatków za wydatki związane z realizacją zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Ponadto w sytuacji gdy tego rodzaju wydatki związane z organizacją wycieczek, spektakli i pikników w oświatowych placówkach publicznych finansowane są z wpłat rodziców, ich pokrywanie z dotacji doprowadziłoby do bezpodstawnego uprzywilejowania placówek niepublicznych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Stowarzyszenie [...] zarzuciło: 1) istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 90 ust. 3 d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wydatki w kwocie 2.255 zł, na które składają się należności pokryte na podstawie wskazanych faktur nie mogły być pokryte z dotacji oświatowej, podczas, gdy wydatki te zostały poniesione na realizację zadań przedszkola związanych z kształceniem, wychowaniem, opieką i profilaktyką, co jest w sprawie bezsporne - na podstawie tych faktur zapłacono za wyjazd dzieci do kopalni soli w Bochni (oczywiste działanie dydaktyczno – wychowawcze), sfinansowanie pikniku rodzinnego z okazji dnia rodziny (zadanie wychowawczo- profilaktyczne), wyjazd wychowanków o charakterze integracyjnym, przewóz osób związanych z tym wyjazdem, honorarium za występ teatru lalek oraz za spektakl " Bieszczadzkie bajanie"( oczywiste działanie dydaktyczno- wychowawcze), 2) istotne naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 107§1 i 3 k.p.a. przez nie poddanie merytorycznej ocenie zarzutów, które zostały przez Stowarzyszenie sformułowane w odwołaniu, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§1 k.p.a. przez nienależyte rozpoznanie sprawy oraz przeanalizowanie materiału dowodowego i w efekcie przyjęcie, iż istnieje podstawa do zwrotu do budżetu Gminy środków pochodzących z dotacji oświatowej kwoty 2.255 zł podczas, gdy środki te zostały wydatkowane w całości zgodnie z prawem, co nigdy wcześniej nie było kwestionowane, - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez rażąco jednostronną i dowolną ocenę materiału dowodowego i w efekcie zupełne pominięcie, iż kwota 2.255 zł została w całości przeznaczona na pokrycie potrzeb małoletnich w zakresie oświaty, wychowania itp., - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107§3 k.p.a. poprzez: a) jedynie lakoniczne wskazanie, iż wydatki składające się na kwotę 2.255 zł nie mogą być kwalifikowane w ramach art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, podczas, gdy organ I instancji winien był rozpatrzyć tę kwestię w sposób dogłębny i wyczerpujący, co niewątpliwie nie znalazło odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji, gdzie jedynie ogólnikowo wskazano motywy rozstrzygnięcia, b) zaniechanie dokonania dogłębnej analizy wszystkich faktur, które zostały wymienione w zaskarżonej decyzji (organ dokonał jedynie zdawkowego wskazania kilku z nich) i następnie zestawienia ich z dyspozycją art. 90 ust. 3 d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty- organ w tym zakresie de facto jedynie powołał się na te faktury i rachunki, bez dokonywania w tym zakresie żadnych ustaleń, co było już przedmiotem rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie zwróciło uwagę na szerokie określenie w przepisach możliwości wykorzystywania dotacji oraz na brak szczegółowych regulacji ze strony Gminy co do sposobu rozliczania dotacji. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa procesowego i materialnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy wyżej zakreślonych granicach zaskarżenia, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż nie nastąpiło naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Spór pomiędzy stronami dotyczy rodzaju wydatków jakie mogą być pokrywane przez niepubliczne przedszkole z dotacji oświatowej przeznaczonej na realizację zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Według organów obu instancji zakwestionowane wydatki są jedynie pośrednio związane z działalnością dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą, nie są wydatkami bieżącymi i nie mogą być finansowane z dotacji. Strona skarżąca uważa natomiast, że ustawodawca do zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, zalicza między innymi wszystkie wydatki związane z utrzymaniem szkoły, a zatem także na poniesienie kosztów pośrednich, bez których przedszkole nie mogłoby funkcjonować i realizować swoich zadań. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy zasadnie zakwestionowały część wydatków sfinansowanych dotacją, jako niespełniających wymogów z art.90 ust.3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej: u.s.o) Zgodnie z art. 252 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm. - dalej: u.f.p.) dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. W myśl art. 252 ust. 5 u.f.p. zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Podkreślenia wymaga, że niepubliczne przedszkole otrzymuje dotację z budżetu gminy, a organy samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji, w szczególności, czy została ona przeznaczona na realizację określonych w ustawie celów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1292/13, wskazał, że instytucja dotacji stanowi rodzaj wydatku budżetowego określanego jednostronnie, przez podmiot dotujący w imieniu państwa, na rzecz podmiotu dotowanego, udzielanego w celu uzupełnienia brakujących środków na finansowanie działalności mającej znaczenie dla interesu ogólnego, uwarunkowanego, w ściśle określonej wysokości, nieodpłatnego i bezzwrotnego. Na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Rada Gminy podjęła w dniu [...] grudnia 2015r. Uchwałę nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych przedszkoli i szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych prowadzonych na terenie Gminy oraz trybu kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Z § 2 tej uchwały wynika, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości 100% wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w Gminie , pomniejszonych o opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz wyżywienie stanowiące dochody budżetu najbliższej gminy. Celowy charakter dotacji oznacza, że może być ona przeznaczona wyłącznie na wskazane w ustawie zadania; w odniesieniu do niepublicznych przedszkoli są to zadania wskazane w u.s.o. Przepis art. 90 ust. 3 d u.s.o. – w brzmieniu obowiązującym w 2016r. stanowił, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na: 1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na: a)wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego, b)sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7, - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. 2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych (wymienionych w ppkt.a)-e)). Z kolei wydatki organu prowadzącego, o których mowa w art.5 ust.7 związane są z : - zapewnieniem warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, - zapewnienie warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży objętych kształceniem specjalnym, - wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie, -zapewnienie obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art.4 ust.3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki - wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczo-profilaktycznych, przeprowadzania egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych. W zakresie wydatków bieżących, wobec braku definicji tego pojęcia w u.s.o., odwołać się trzeba do unormowania zawartego w art.124 ust.3 u.f.p, zgodnie z którym wydatki bieżące jednostek budżetowych obejmują: - wynagrodzenia i uposażenia osób zatrudnionych (...) oraz składki naliczane od tych wynagrodzeń i uposażeń, - zakupy towarów i usług, - koszty utrzymania i inne wydatki związane z funkcjonowaniem jednostek budżetowych i realizacją ich statutowych zadań, - koszty zadań zleconych (...) Brzmienie powyższych przepisów oraz powołanej wyżej uchwały Rady Gminy wskazują, że z przedmiotowej dotacji mogą być sfinansowane wydatki bieżące przedszkola niepublicznego, związane w zasadzie z jego codziennym funkcjonowaniem. W wyroku z dnia 6 czerwca 2017r. sygn. akt II GSK 2775/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wydatkowanie dotacji jest ograniczone przez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Poza tym może być ona wykorzystana wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Tak więc wydatki, które jedynie pośrednio przyczyniają się do realizacji celu, o którym mowa w art. 90 ust.3d u.s.o. nie podlegają finansowaniu z dotacji, o której stanowi art.90 ust.3 u.s.o." Pogląd ten Sąd orzekający obecnie podziela i akceptuje. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu II instancji, że wydatki w zakresie kwoty 2255 zł, na które składały się m.in.: wyjazd do Kopalni Soli w Bochni na kwotę 780 zł, prowadzenie pikniku rodzinnego z okazji Dnia Rodziny- połączenie Dnia Mamy, Taty i Dziecka na kwotę 500 zł, grupowy wstęp na salę zabaw- wyjazd wychowawczo-integracyjny dzieci- podopiecznych przedszkola na kwotę 175 zł, przewóz osób na wyjazd wychowawczo-integracyjny dzieci- podopiecznych przedszkola na kwotę 150 zł, honorarium za występ artystyczny na kwotę 350 zł oraz spektakl [...] na kwotę 300 zł nie mogą zostać uznane - w myśl powołanych wyżej przepisów - za wydatki kwalifikowane, które mogą być rozliczone z dotacji udzielonej Stowarzyszeniu przez Gminę . Co prawda wydatki te pośrednio są związane z działalnością w zakresie kształcenia, wychowania i opieki nad małoletnimi, jednak brzmienie przepisu art. 90 ust. 3 d u.s.o. nie pozwala na finansowanie w ramach dotacji wszystkich wydatków ponoszonych na realizację ww zadań m.in. przedszkola, a tylko tych z nich, które są przeznaczone na cele wymienione w art.90 ust.3d pkt 1 i 2 u.s.o., o czym świadczy użycie w tym przepisie sformułowania "dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na". Zakwestionowane wydatki związane były z wycieczkami uczniów przedszkola, organizacją Dnia Rodziny, a także wyjazdem do sali zabaw oraz honorarium za występy artystyczne, a więc niewątpliwie dotyczą tzw. "atrakcji", które z zasady są odpłatne i oparte na zasadzie dobrowolności, związanej z koniecznością wniesienia opłaty. Zdaniem Sądu nie można niniejszych wydatków finansować ze środków publicznych, skoro brak do tego podstaw normatywnych. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że finansowanie wyżej wymienionych atrakcji związanych z organizacją wycieczek, spektaklów teatralnych czy też pikników w oświatowych placówkach publicznych odbywa się na zasadzie dobrowolnych wpłat rodziców, nie zaś z dotacji. Uwzględnienie zatem ww. wydatków w ramach dotacji oświatowych dla placówek niepublicznych, doprowadziłoby do bezpodstawnego uprzywilejowania placówek niepublicznych w stosunku do placówek publicznych, co byłoby niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Niepubliczne Przedszkole w P. pobierając opłaty od rodziców może finansować tego typu wydatki właśnie z tych opłat, a nie z dotacji. W związku z powyższym uznać należy, że decyzja organu II instancji w zakresie uznania, że do budżetu Gminy należy zwrócić kwotę 2255 zł, jako stanowiącą dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, jest prawidłowa. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia o konieczności zwrotu przez Stowarzyszenie [...] kwoty 19.814,23 zł jako część dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego, wskazać należy, że z ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że niniejsza kwota nie została wydatkowana przez Stowarzyszenie w roku budżetowym 2016, co też nie było kwestionowane w skardze. Obowiązek zwrotu niewykorzystanej w terminie dotacji wynika z mocy samego prawa (art.251 u.f.p.), a wydana w tym zakresie decyzja ma charakter deklaratoryjny. Właściwe organy gminy mają obowiązek wydania w takiej sytuacji decyzji określającej należność przypadającą do zwrotu, nawet jeśli w trakcie postępowania dotacja ta została zwrócona przez beneficjenta. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy nie naruszyły zarzucanych skargą zasad postępowania administracyjnego związanych z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, określonych w art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a., gdyż kompletne postępowanie dowodowe pozwalało na dokonanie jednoznacznych i prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie podziela także zarzutu strony skarżącej jakoby organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy w kontekście zarzutów odwołania. Przeciwnie, Kolegium wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonując wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie, odniosło się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania i przedstawiło swoje stanowisko w tym zakresie. Mając na uwadze treść uzasadnienia skargi należy wskazać, że odmienna ocena dowodów dokonana przez organ, aniżeli oczekiwana przez stronę, odmienna wykładnia przepisów, odmowa przeprowadzenia określonego dowodu, nie mogą być uznane za naruszenie zasad postępowania z tego tylko względu, że nie sprostały oczekiwaniom strony. W przekonaniu Sądu, organy administracji publicznej ustaliły istotne w sprawie okoliczności, a postępowanie prowadzone było z zachowaniem zasad postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, dlatego w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.