I SA/Rz 139/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Jarosław na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2017 r. nr PE.521.3.44.2016 w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Wirtualna, ale zawsze rzeczywistość - poprawa jakości kształcenia ogólnego w Publicznym Gimnazjum nr 3 im. ks. Jana Twardowskiego w Jarosławiu oraz w Zespole Szkół w Laszkach" oddala skargę. I SA/Rz 139/17 Uzasadnienie Gmina Miejska Jarosław (dalej: Gmina) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu pt. "Wirtualna, ale zawsze rzeczywistość - poprawa jakości kształcenia ogólnego w Publicznym Gimnazjum Nr 3 im. Ks. Jana Twardowskiego w Jarosławiu oraz Zespole Szkół w Laszkach", w ramach prowadzonego i organizowanego przez Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie (dalej: WUP) - Instytucję Pośredniczącą Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 w trybie konkursowym naboru nr RPPK.09.02.00-IP.01-18-008/16 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020, Osi Priorytetowej IX Jakość edukacji i kompetencji w regionie, Działanie 9.2. Poprawa jakości kształcenia ogólnego. Pismem z dnia 30 grudnia 2016r., nr PE.521.3.44.2016, WUP poinformował Gminę, że powyższy wniosek o dofinansowanie uzyskał negatywną ocenę z uwagi na niespełnienie kryterium horyzontalnego nr 1 i 2, tj. zgodności z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn oraz zgodności z właściwymi politykami i zasadami wspólnotowymi oraz prawodawstwem wspólnotowym, w związku z czym został odrzucony. Od powyższej oceny Gmina złożyła protest, w którym podniosła, że nie zgadza się z dokonaną oceną merytoryczną, co do niespełnienia kryterium ogólnych merytorycznych – kryteriów horyzontalnych oraz podniosła zarzuty o charakterze proceduralnym. Odnosząc się do oceny merytorycznej, Gmina wskazała, że jej zdaniem wniosek spełnia kryterium horyzontalne nr 1 i 2, dotyczące zgodności z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn oraz zgodności z właściwymi politykami i zasadami wspólnotowymi oraz prawodawstwem wspólnotowym. Podniosła, że projekt należy do wyjątku, co do którego nie stosuje się standardu minimum i jest on przedsięwzięciem o zamkniętej rekrutacji. Udział w zajęciach dla uczniów jest niezależny od płci uczestników, nie istnieją bariery równościowe, a uczniowie zostaną wybrani na podstawie obiektywnych kryteriów. Gmina podkreśliła, że projekt zachowuje spełnienie kryteriów standardu minimum, w szkołach objętych wnioskiem przeprowadzono rzetelną diagnozę dotyczącą m.in. istnienia barier równościowych i nie stwierdzono występowania takich barier. We wniosku wskazano jakie działania zostaną podjęte w celu zapewnienia równościowego zarządzania projektem. Ponadto Gmina zarzuciła, że kryteria dotyczące zgodności z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn oraz zgodności z właściwymi politykami i zasadami wspólnotowymi oraz prawodawstwem wspólnotowym powinny być ocenianie rozłącznie, zatem niezgodność ze standardem minimum nie oznacza automatycznie niezgodności pozostałych kryteriów. Zdaniem Gminy, zakres finansowy wniosku o dofinansowanie zgodny jest z kryteriami brzegowymi dotyczącymi maksymalnej wartości: zakupionych środków trwałych, wydatków kwalifikowanych w zakresie cross-financingu oraz wydatków związanych z zakupem sprzętu/doposażenia (włączając cross-financing). Gmina nie zgodziła się z oceną, że konstrukcja budżetu została przedstawiona zbyt ogólnie. Podkreśliła, że uzupełniając wniosek w zakresie pola VI. Szczegółowy budżet projektu, zastosowała się do informacji udzielonej jej przez pracowników WUP i podzieliła wyposażenie na środki trwałe i materiały dydaktyczne. Zdaniem Gminy, kwestionowanie przez WUP prawidłowości przeprowadzonej przez nią klasyfikacji wyposażenia to przykład podważania wiarygodności osób sporządzających dokumentację konkursową oraz podpisującego wniosek o dofinansowanie Burmistrza Miasta Jarosławia. Podniosła, że wątpliwości dotyczące spełnienia kryterium horyzontalnego dotyczącego środków trwałych są tym bardziej bezzasadne, że nawet suma środków trwałych i materiałów dydaktycznych planowanych do zakupu w ramach projektu jest zgodna z kryteriami brzegowymi dotyczącymi maksymalnej wartości wydatków związanych z zakupem sprzętu/doposażenia. Jeżeli chodzi o cross-finansing to zarówno z budżetu projektu, jak i z opisu planowanych działań jasno wynika, że wnioskodawca nie planuje: zakupu nieruchomości, zakupu infrastruktury, dostosowania lub adaptacji (prace remontowo-wykończeniowe) budynków, pomieszczeń. Odnośnie ogólnych kryteriów merytorycznych Gmina nie zgodziła się z oceną, że cel projektu jest nieprecyzyjny, gdyż wskazując na poprawę jakości kształcenia ogólnego jako całości, w rzeczywistości skupia się na przedmiotach przyrodniczych. W jej opinii, cel główny projektu został precyzyjnie określony. Zdaniem Gminy, spełniony został również kryterium dotyczące adekwatności doboru wskaźników realizacji właściwego celu szczegółowego RPO oraz rzetelności sposobu ich pomiaru, podnosząc, że podpisany przez upoważnionego przedstawiciela wnioskodawcy protokół zdawczo-odbiorczy jest dokumentem potwierdzającym zgodność ze specyfikacją zamówienia, określonymi standardami i wnioskiem o dofinasowanie. Protokół taki stanowi podstawę wystawienia faktury, która z kolei stanowi podstawę dokonania zapłaty, a więc niemożliwym jest podpisanie tego dokumentu bez sprawdzenia zgodności dostarczonego wyposażenia ze specyfikacją zamówienia. Odnośnie częstotliwości pomiaru wskaźników produktu dotyczących liczby uczniów i nauczycieli objętych wsparciem, Gmina wskazała, że na zakończenie realizacji projektu przewiduje jedynie sporządzenie raportu na podstawie list obecności, nie zaś dokonanie oceny. Natomiast kryterium odnoszące się do złożonej wartości docelowej wskaźników, zostało według Gminy spełnione, gdyż wskaźnik rezultatu jest ponad 5-krotnie wyższy od wariantu przyjętego w konkursie. Niezasadnie zatem kryterium zostało ocenione jedynie na 3 punkty. Gmina nie zgodziła się również z oceną dotycząca niepełności opisu grupy docelowej, podnosząc, że opis znajduje się w załączniku do wniosku o dofinasowanie oraz że na etapie oceny formalnej wnioskodawca nie został poinformowany o nieprawidłowym sporządzeniu wniosku i załączników. Zakwestionowała również ocenę merytoryczną podnosząc w szczególności, że bezzasadnie stwierdzono brak szczegółowej diagnozy i analizy w zakresie osiągania niskich wskaźników nauczania przedmiotów przyrodniczych. Według Gminy zarzut dotyczący braku rozważenia kwestii równości płci jest bezzasadny, gdyż wniosek zawiera informację o braku barier równościowych oraz równym dostępie do udziału w zajęciach. Ponadto mimo, że w projekcie zdecydowanie przeważa rekrutacja zamknięta, a w przypadku rekrutacji otwartej kryteria są obiektywnie, wnioskodawcy przyznano jedynie 2 na 4 możliwe punkty. Bezzasadny - według Gminy - był brak przyznania punktów w kryterium dotyczącym trwałości i wpływu rezultatów. Niezasadnie przyjęto, że duża część projektu to działania nie przynoszące rezultatu trwałej poprawy jakości kształcenia w placówkach objętych wnioskiem o dofinasowanie, gdyż w projekcie założono zakup wyposażenia i szkolenia dla nauczycieli, a zatem działania, które będą przynosić efekty. Według Gminy, spełnione zostało również kryterium dotyczące trafności doboru instrumentów realizacji projektu w kontekście wskazanych problemów grupy docelowej oraz zaplanowanych do osiągnięcia rezultatów projektu - trafności doboru instrumentów i planowanych zadań do zidentyfikowanych problemów (w kontekście grupy docelowej, obszaru oraz innych warunków i ograniczeń). Gmina podkreśliła, że szkolenie dla nauczycieli będzie dotyczyło metody eksperymentu i cel projektu wskazuje na tę właśnie metodę. Ponadto wpływ wycieczek i warsztatów plenerowych został oceniano jako niewpływający na uczniów sposób skuteczny, efektywny i trwały, co pozostaje w opozycji do zapisu dotyczącego kryterium efektywności kosztowej projektu. Gmina podniosła, że z wniosku nie wynika, że celem zajęć organizowanych poza szkołą jest jedynie rozbudzanie zainteresowania naukami przyrodniczymi. Zdaniem Gminy, zaplanowane zadania: zakup wyposażenia, szkolenia dla nauczycieli, bezsprzecznie wpłyną trwale na jakość kształcenia w szkołach objętych projektem. Pozostałe zajęcia, określone jako doraźne również pośrednio wpłyną na trwałą poprawę jakości kształcenia: podniesienie "prestiżu" szkół w środowisku, który wpływa na wybór szkoły przez potencjalnych uczniów, dążenie do utrzymania osiągniętego poziomu przez kadrę nauczycielską (np. poprzez organizację podobnych zajęć ze środków własnych lub zewnętrznych). Wszystkie zadania ujęte we wniosku o dofinansowanie wynikają z przeprowadzonej diagnozy, analiza zapisów wniosku pozwala na ocenę adekwatności zaplanowanego wsparcia. Gmina nie zgodziła się również z zarzutem braku szczegółowych informacji na temat potencjału kadrowego, stwierdzając, że we wniosku znajdują takie informacje się znajdują (str. 9, 11, 12, 18, 19). Według Gminy, we wniosku odniesiono się do kryterium dotyczącego adekwatności zaplanowanego systemu zarządzania do założeń projektu, natomiast ocena kryterium dotycząca doświadczenia wnioskodawcy do realizacji przedsięwzięcia objętego wsparciem została mocno zaniżona. Ponadto Gmina podniosła zarzuty o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny stwierdzając, że nie otrzymała żadnej informacji o nieprawidłowo sporządzonym wniosku lub załączniku oraz że oceniający nie dokonali niezależnych ocen, wzajemnie sugerując się opiniami. Ponadto przypisano wnioskodawcy określenia, których nie używał ("elitarne" zajęcia) oraz intencje odnośnie "stygmatyzacji" uczniów z trudnościami w nauce, którymi się nie kierował. Pismem z dnia 15 lutego 2017r., nr PE.521.3.44.2016, WUP poinformował Gminę o nieuwzględnieniu powyższego protestu. W karcie rozstrzygnięcia protestu wskazano, że klika zarzutów wnioskodawcy zostało uznanych za zasadne, co skutkowało uznaniem dwóch kryteriów horyzontalnych za spełnione (nr 1 i 2) oraz zwiększeniem liczby punktów przyznanych za kryteria merytoryczne. Jednocześnie stwierdzono, że większość uwag oceniających, do których odniesiono się w proteście, była słuszna, w związku z czym protest nie został uwzględniony. Nie uwzględniono zarzutów o charakterze proceduralnym dotyczących niewłaściwie przeprowadzonej oceny formalnej oraz braku bezstronności osób oceniających projekt. Na informację w przedmiocie nieuwzględnienia protestu Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia instytucji zarządzającej i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 53 ust. 2 pkt 1 w zw. z art.37 ust. 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2016r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 217) przez przeprowadzenie oceny projektu w sposób nieprzejrzysty, nieprawidłowe sformułowanie sposobu oceny poszczególnych kryteriów, pozwalające oceniającym na dowolność niektórych ocen lub pominięcie istotnych dla oceny okoliczności, a także brak wszechstronnego uzasadnienia oceny, co miało istotny wpływ na jej wynik, doprowadzając do negatywnej oceny merytorycznej wniosku. Zdaniem skarżącej, prawidłowo dokonana ocena kryteriów wyboru projektów oraz sposobu dokonywania oceny w ramach rozpoznawania protestu doprowadziłaby do uzyskania przez wniosek liczby punktów pozwalających na zakwalifikowanie go do projektów spełniających ogólne kryteria merytoryczne w minimalnym zakresie. W odpowiedzi na skargę WUP podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Złożony przez Skarżącą protest w pewnej części został uwzględniony, mianowicie w wykazie kryterium horyzontalnego nr 1 w brzmieniu: Czy projekt jest zgodny z zasadą równości szans kobiet i mężczyzn, na podstawie standardu minimum i nr 2 w brzmieniu: Czy projekt jest zgodny z właściwymi politykami i zasadami wspólnotowymi (w tym polityką równości szans kobiet i mężczyzn, polityką równości szans i niedyskryminacji i koncepcją zrównoważonego rozwoju) oraz prawodawstwem wspólnotowym. Ponadto wniosek o dofinansowanie projektu uzyskał ocenę negatywną, ponieważ nie spełnił ogólnych kryteriów merytorycznych w minimalnym zakresie, jako, że nie uzyskał od każdego z oceniających co najmniej 60% punktów bezwarunkowych, za spełnienie poszczególnych kryteriów. W ramach kryteriów oceny ogólnych merytorycznych wyboru projektów oceniało 5 ogólnych kryteriów punktowych, przyznając projektowi początkowo łącznie 51,5 punktów 2 pkt 2 Regulaminu wynika, że Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie ogłasza konkurs na projekty współfinansowane z Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Działania 9.2 Poprawa jakości kształcenia ogólnego i Osi Priorytetowej IX Jakość edukacji i kompetencji w regionie – Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020. Konkurs ma charakter zamknięty, prowadzony jest jawnie z zapewnieniem publicznego dostępu do informacji o zasadach jego przeprowadzania oraz linią projektów ocenionych w poszczególnych etapach oceny i do projektów wybranych do dofinansowania. Zgodnie z 2.1 Cele konkursu. 2.1.1 Celami przewidzianymi do osiągnięcia w wyniku realizacji projektów w ramach ogłoszonego konkursu są: 1) Wzrost kompetencji kluczowych uczniów w zakresie TIK, nauk matematyczno-przyrodniczych, języków obcych, kreatywności, innowacyjności i pracy zespołowej oraz rozwijanie indywidualnego podejścia do ucznia, szczególnie ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi. 2. Wzrost kompetencji nauczycieli kształcenia ogólnego, w szczególności w zakresie wykorzystania TIK w nauczaniu. Ocena merytoryczna wniosku została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi zasadami przez dwóch niezależnych członków Komisji Oceny Projektów – określonych przez regulamin konkursu Nr RPPK.09.02.00-1P.01-18-008/16 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2014-2020 Osi Priorytetowej IX Jakość edukacji i kompetencji w regionie Działania nr 9.2. Poprawa jakości kształcenia ogólnego – zatwierdzony i ogłoszony w dniu 17 III 2016r. Po rozpatrzeniu protestu i uwzględnienia części zarzutów w nim zawartych, projektowi przyznano łączną ilość 56 punktów, gdy mógł maksymalnie uzyskać 100 punktów. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2016r. poz. 207), właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobach wyboru projektów do dofinansowania. Z uwagi na okoliczności sprawy, iż w niektórych tylko przypadkach oceny ekspertów zawarte w karcie oceny były jednakowe nie upoważnia do przyjęcia tezy, że powyższe zasady określone w art. 37 ust. 1 powyższej ustawy zostały naruszone. Art. 39 ust. 1 powyższej ustawy, stanowi że: 1. W trybie konkursowym wniosek o dofinansowanie projektu jest składany w ramach konkursu organizowanego i przeprowadzanego przez właściwą instytucję. 2. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów albo spełniły kryteria wyboru projektów i: 1) uzyskały wymaganą liczbę punktów albo 2) uzyskały kolejno największą liczbę punktów, w przypadku gdy kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na objęcie dofinansowaniem wszystkich projektów, o których mowa w pkt 1. Skarżąca zarzuciła przede wszystkim, że oceniający przyznali projektowi w poszczególnych punktach zbyt mała liczbę punktów. Jednakże trudno byłoby Sądowi zanegować dokonaną ocenę, gdy nie była ona jednoznacznie sprzeczna z prawem, a przez to wystąpienie w roli supereksperta. Dokonując oceny legalności działania organu, Sąd uznał, że brak jest podstaw do przypisania WUP dopuszczenia się naruszenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, jak i warunków konkursu, wynikających z regulaminu oraz pozostałych powiązanych z nim dokumentów. Z powyższych względów skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.