I SA/Rz 14/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 2 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że decyzja wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, I SA/Rz 14/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia (...) października 2008r. (nr (...)) - wydaną po rozpatrzeniu wniosku A. Z. (zobowiązana) o ponowne rozpatrzenie sprawy - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) września 2008 r. (nr (...)) w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Uzasadniając decyzję Prezes ZUS wskazał, iż zobowiązana wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2008r. zwróciła się o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za miesiące styczeń i luty 1999 r., za okres od marca do maja 2000 r. oraz od stycznia do maja 2004 r. powołując się na trudną sytuację bytową. Wskazano, iż zobowiązana za miesiące styczeń i luty 1999 r., oraz za okres od marca do maja 2000 r. i od stycznia do maja 2004 r. posiada zaległość z tytułu: - składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 3.009,11 zł oraz odsetek liczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie należności w kwocie 3.040,00zł, - składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 212,17 zł oraz odsetek liczonych na dzień wpływu wniosku o umorzenie należności w kwocie 190,00 zł. W toku postępowania organ ustalił, iż zobowiązana została zgłoszona do ubezpieczeń w dniu 1 stycznia 1999r. jako prowadząca działalność gospodarczą. W ewidencji zobowiązana figuruje jako osoba prowadząca działalność gospodarczą od 21 października 1997r. do chwili obecnej. W rocznych zeznaniach podatkowych w latach 1999 - 2007 zobowiązana wykazywała dochód z działalności gospodarczej w wysokości od 17.024,69zł do 28.572,17zł. Obecnie zobowiązana, oprócz prowadzenia działalności gospodarczej, jest zatrudniona w Spółdzielni "A" na podstawie umowy o pracę jako karmelarz, otrzymując z tego tytułu miesięczne wynagrodzenie w kwocie 1.315,32 zł netto. Małżonek zobowiązanej A. Z. również jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę w Spółdzielni "A" i otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 1.717,71 zł netto. Na utrzymaniu małżonków pozostaje dwójka dzieci w wieku 4 i 9 lat. Zobowiązana posiada III grupę inwalidzką. Mąż zobowiązanej leczy się na epilepsję, a 4-letnia córka od urodzenia leczona jest na zwiotczałe zwichniecie stawu biodrowego. Zobowiązana posiada ruchomości stanowiące wyposażenie sklepu w postaci: chłodni, zamrażarki, kasy fiskalnej i wagi oraz samochód osobowy. Zobowiązana nie posiada nieruchomości, ani wartościowych ruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007, nr 11, poz. 74 z późn. zm. - zwana dalej ustawą o s.u.s.) należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach opisanych w tym przepisie, a w szczególności w sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, gdy wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, w przypadku stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku z którego można prowadzić egzekucję oraz oczywistego braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art.28 ust. 3a i 3b ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wskazano, iż rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U Nr 141 poz. 1385, zwanego dalej: rozporządzeniem dnia 31 lipca 2003 r.) określiło, że wymagane składki mogą być umorzone gdy: opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, poniesienia przez zobowiązanego strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności, przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s. przesłanek całkowitej nieściągalności należności, gdyż zobowiązana w dalszym ciągu wykonuje działalność gospodarczą, osiąga dochody z tytułu prowadzonej działalności oraz z tytułu umowy o pracę, w stosunku do zobowiązanej nie była też prowadzona egzekucja administracyjna. Zdaniem organu, problemy zdrowotne zobowiązanej i jej rodziny nie uzasadniają umorzenia należności, ponieważ nie uniemożliwiają zobowiązanej zarobkowania. Dochody osiągane ze stosunku pracy oraz przychody z działalności gospodarczej świadczą o możliwości zapłaty należności z tytułu składek. Podkreślono, że zobowiązana na bieżąco reguluje swe zobowiązania i nie posiada zaległości podatkowych. Organ stwierdził również, iż sytuacja materialna i zdrowotna zobowiązanej nie kwalifikuje się do umorzenia w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a i 3b ustawy o s.u.s. oraz § 3 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Podniesiono, iż zobowiązana nie przedłożyła w postępowaniu dokumentacji medycznej z której wynikałaby, że choroba zobowiązanej lub członka jej rodziny uniemożliwia zarobkowanie. Stwierdzono, iż zobowiązana nie posiada nieruchomości ani wartościowych ruchomości, jednakże uzyskuje przychody, które umożliwiają regularne opłacanie składek. Ustosunkowując się do zarzutu zobowiązanej, iż należność z tytułu składek musi opłacić za okres zasiłku macierzyńskiego, który pobierała w 1999r. oraz w 2000r., organ wskazał, iż w okresie od listopada 1999r. do 12 lutego 1999r. oraz od 6 marca 2000r. do 14 maja 2000r. zobowiązanej był wypłacany zasiłek macierzyński przez zakład pracy, stąd ZUS nie miał informacji o przebywaniu na urlopie macierzyńskim. Wskazano, że zobowiązana złożyła korekty do okresów podlegania ubezpieczeniu w dniu 17 czerwca 2008r., a zaległości z tytułu składek obejmują nie tylko okres pobierania zasiłku macierzyńskiego, lecz również okres od stycznia 2004 r. do maja 2004r. Odmawiając umorzenia zaległości organ uwzględnił - stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) - interes społeczny polegający na zapewnieniu stabilności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ważny interes strony przejawiający się według organu w tym, że umorzenie zaległości na ubezpieczenie społeczne ma bezpośredni wpływ na prawo i wysokość świadczeń emerytalno-rentowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję A. Z. zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja narusza zasady wynikające z art. 7 k.p.a. tj. słuszny interes obywatela i interes społeczny, gdyż orzekający organ nie wziął pod uwagę w/w zasad, nie zbadał z jakiej przyczyny powstały zaległości oraz nie wskazał z jakich środków skarżąca ma pokryć zaległości. Skarżąca podniosła, iż przez cały okres prowadzenia działalności gospodarczej składała deklaracje do ZUS, w których wykazywała, że płaci jedynie składkę na ubezpieczenie zdrowotne, gdyż składki na ubezpieczenie społeczne są opłacane z tytułu zatrudnienia przez pracodawcę. Skarżąca podkreśliła, iż przedmiotowa zaległość mogła zostać wyliczona przez ZUS w 1999r., 2000r. i w 2004r. W tym czasie skarżąca nie została zawiadomiona o istnieniu zaległości. Ponadto w 2000r. i w 2002r. skarżąca uzyskała od ZUS zaświadczenia z których wynikało, iż nie posiada zaległości w składkach na ubezpieczenia. Skarżąca wskazała, iż o istnieniu przedmiotowej zaległości ZUS zawiadomił ją dopiero w styczniu w 2008r., gdy ubiegała się o wydanie kolejnego zaświadczenia o niezaleganiu w składkach na ubezpieczenia. Skarżąca zarzuciła również, iż organ wprowadza w błąd stwierdzając, że umorzenie zaległości skutkowałoby wyłączeniem jej z ubezpieczenia, w sytuacji gdy takie wyłączenie w rzeczywistości nie występuje. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż we wskazanych przez organ okresach korzystania z zasiłku macierzyńskiego jest błąd, gdyż w 1999r. zasiłek był jej wypłacany w okresie od stycznia do lutego 1999r., nie zaś jak twierdzi organ w okresie od listopada do lutego 1999r. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu informacja o przebywaniu przez nią na urlopie macierzyńskim w okresie od listopada do lutego 1999 r., od marca do maja 2000 r. oraz od stycznia do maja 2004 r., była znana organowi, gdyż pracodawca skarżącej wykazywał to w składanych do ZUS deklaracjach, a ponadto sam organ stwierdził ten fakt w piśmie z dnia 22 stycznia 2008 r. Skarżąca podniosła również, iż orzekający organ nie ustalił wysokości miesięcznych środków, które pozostają jej do dyspozycji, nie ustalił wydatków ponoszonych na leczenie, ani kosztów utrzymania rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153,poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej: ustawą p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Na wstępie należy wskazać, iż decyzje w przedmiocie umorzenia zaległości z tytułu składek, oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym, co oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym pogląd, iż organ prowadząc postępowanie w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić wyrażony w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i utrwalić w aktach wyniki badania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243). Rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego wymaga zatem od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wystarczający, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych standardów. Z analizy akt administracyjnych wynika, iż ustalając stan faktyczny organ przeprowadził wprawdzie postępowanie mające na celu wyjaśnienie sytuacji bytowej, zdrowotnej i majątkowej zobowiązanej, jednakże nie wyjaśnione zostały okoliczności powstania należności z tytułu składek oraz okres którego dotyczą. Należy zauważyć, iż okresy w których wystąpiła zaległość z tytułu składek wskazane w decyzji I i II instancji nie są tożsame. We wniosku o umorzenie oraz w decyzji I instancji wskazano, iż od stycznia do maja 2004 r. zobowiązana korzystała z zasiłku macierzyńskiego. Natomiast w decyzji II instancji organ wskazał, iż w/w okres nie dotyczy okresu pobierania zasiłku macierzyńskiego. Jednocześnie z dołączonego do skargi zaświadczenia ZUS z dnia 22 stycznia 2008 r. wynika, iż w tym okresie zobowiązana przebywała na urlopie macierzyńskim. Wskazane braki stanowią, w ocenie Sądu, istotne uchybienie przepisu art. 7 k.p.a nakazującego orzekającym organom dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W świetle zarzutów skargi, kwestię o zasadniczym znaczeniu w przedmiotowej sprawie stanowią okoliczności zawiadomienia zobowiązanej przez organ o istnieniu przedmiotowej zaległości. Z twierdzeń strony wynika, iż w latach 2000 i 2002, uzyskała ona od ZUS zaświadczenia o potwierdzające brak zadłużenia z tytułu składek. Dopiero w styczniu 2008 r. gdy skarżąca wystąpiła do ZUS o kolejne zaświadczenie, została poinformowana przez organ o istnieniu przedmiotowej zaległości. W ocenie Sądu, do tego czasu skarżąca, działając w zaufaniu do instytucji publicznej, miała obiektywne podstawy aby pozostawać w przekonaniu o braku istnienia zadłużenia wobec ZUS. W uzasadnieniu decyzji II instancji organ w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów skarżącej odnośnie uchybień organu w zakresie poinformowania skarżącej o istnieniu zadłużenia. Zdaniem Sądu, powyższa kwestia wymagała wnikliwej i rzetelnej analizy organu, gdyż miała ona znaczenie dla oceny słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Brak powyższego elementu, powoduje naruszenie art. 7 k.p.a., obligującego organy administracji publicznej do uwzględniania słusznego interesu obywateli. Stwierdzone uchybienia stanowią inne naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn.zm., zwanej dalej p.p.s.a.), a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obligowało więc Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie w/w przepisu cyt. ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyeliminuje wszystkie wymienione wyżej uchybienia, w szczególności organ powinien ze szczególną starannością rozważyć kwestię ewentualnego znaczenia przyczyn i okoliczności powstania zadłużenia na koncie skarżącej w roku 1999, 2000 i 2004 oraz powzięcia przez nią informacji o tym zadłużeniu dopiero w styczniu 2008 r. Dokonując analizy i oceny wskazanej kwestii z perspektywy wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony, organ powinien odnieść się do zaświadczeń z 2000 r. i 2002 r. potwierdzających brak istnienia zaległości skarżącej wobec ZUS z tytułu ustawowego obowiązku składkowego. W tym kontekście, oraz wobec rozbieżności orzecznictwa sądowoadministarcyjnego w zakresie podlegania ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej osób, które pobierając zasiłek macierzyński pozostawały w stosunku pracy i równocześnie prowadziły działalność gospodarczą, organ powinien rozważyć ewentualną możliwość umorzenia odsetek za zwłokę od przedmiotowej należności. Ponadto, rozpatrując ponownie sprawę organ powinien uwzględnić nowy stan prawny tj. ustawę o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, która przewiduje szczególne zasady umarzania należności takich, jak będące przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Pomimo wniosku skarżącej, Sąd nie zasądził na jej rzecz kosztów postępowania, ponieważ skarżąca była zwolniona od uiszczenia wpisu sądowego, nie poniosła kosztów zastępstwa procesowego, występując osobiście przed sądem, ani też nie wykazała poniesienia innych kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji, w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy p.p.s.a.