I SA/Rz 144/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 grudnia 2024 r. nr SKO. 418/4/2024 w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej oddala skargę. U Z A S A D N I E N I E W. S. (dalej: Skarżący/Zobowiązany) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 27 grudnia 2024 r. nr SKO.418/4/2024. Utrzymano nim w mocy postanowienie Zarządu Województwa Podkarpackiego w R. z 26 marca 2024 r. nr GR-III.3162.6.56.2019 o oddaleniu przez Wierzyciela - Zarząd Województwa Podkarpackiego zarzutów Zobowiązanego dotyczących postępowania egzekucyjnego. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że Wierzyciel zainicjował przeciwko Zobowiązanemu postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 28 listopada 2023 r. nr [...]. Postępowanie egzekucyjne prowadzi Naczelnik Urzędu Skarbowego w P.. W piśmie z 18 grudnia 2023 r. Zobowiązany zgłosił przeciwko doręczonemu mu tytułowi egzekucyjnemu zarzut egzekucyjny oparty na art. 33 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 - dalej: "u.p.e.a."), tj. wygaśnięcie egzekwowanego obowiązku w całości z powodu przedawnienia. Podniósł, że ostatnią płatność z projektu uzyskał w listopadzie 2013 r., co oznacza, że termin przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, dotyczący obowiązku zwrotu nienależnie wypłaconych środków, upłynął 31 grudnia 2018 r., a więc przed wydaniem przez Zarząd Województwa Podkarpackiego decyzji z 14 lipca 2020 r. i 22 sierpnia 2023 r. Drugi z terminów przedawnienia, określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, upłynął wraz z zamknięciem Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podkarpackiego na lata 2007 - 2013, co nastąpiło 10 sierpnia 2018 r. W postanowieniu z 26 marca 2024 r. o oddaleniu zgłoszonego zarzutu Wierzyciel podniósł, że kwestia przedawnienia była już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który w wyroku z 21 czerwca 2022 r. I SA/Rz 13/22 uznał, że należność z tytułu zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami nie uległa przedawnieniu. Stanowiskiem tym Wierzyciel jest związany z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej: "p.p.s.a."). Zostało ono również zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2023 r. I GSK 1693/22. Termin przedawnienia określony został w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 i był on wielokrotnie przerywany. Ponadto decyzja o odpowiedzialności Zobowiązanego jako osoby trzeciej została wydana przed upływem terminu określonego w art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej, ponieważ w pierwszej instancji wydano ją 14 lipca 2020 r., a ostateczna decyzja organu odwoławczego wydana została 22 sierpnia 2023 r. W zażaleniu na ww. postanowienie Zobowiązany ponowił argumentację odnoszącą się do terminu przedawnienia. Opisanym na wstępie postanowieniem z 27 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że poruszone w zażaleniu zagadnienie było przedmiotem analizy sądów administracyjnych, które wskazały, że termin przedawnienia zobowiązania do zwrotu kwoty wypłaconej części dofinansowania wraz z odsetkami oraz orzeczenia o solidarnej odpowiedzialności osób trzecich w zakresie zwrotu dofinansowania nie upłynął. Poza wyrokami przywołanymi w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy wskazał także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 października 2024 r. I SA/Rz 586/23, którym oddalona została skarga na decyzję Zarządu Województwa Podkarpackiego z 22 sierpnia 2023 r. nr GR-1.1511.1.2023.SW. Z tych względów stanowisko Wierzyciela uznano za prawidłowe. W skardze wniesionej do tut. Sądu, domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia przez uwzględnienie w całości podniesionego zarzutu wygaśnięcia obowiązku stwierdzonego tytułem wykonawczym z 28 listopada 2023 r. nr [...] i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a. przez nieuwzględnienie zarzutu wygaśnięcia w całości obowiązku stwierdzonego ww. tytułem wykonawczym. Skarżący podniósł, że kluczowe dla jego sytuacji jest ustalenie daty dopuszczenia się nieprawidłowości. Wskazał, że ostatnią płatność z RPO WP otrzymał w listopadzie 2013 r. Zatem 5-cio letni termin przedawnienia powinien upłynąć 31 grudnia 2018 r. W dacie wydania decyzji z 14 lipca 2020 r. upłynął także termin przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady 2988/95. Stanowiska wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku o sygn. I SA/Rz 13/22, wskazującego na 16 października 2015 r. jako datę dopuszczenia się nieprawidłowości, nie można podzielić, ponieważ ostatnich czynności przy realizacji projektu dokonano 23 grudnia 2013 r., kiedy zakończono wszelkie prace nad budową i wyposażeniem stacji kontroli pojazdów, a sama stacja od następnego dnia zaczęła pracę i obsługę pojazdów. Podwójny okres przedawnienia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady 2988/95, upłynął więc 23 grudnia 2021 r. Gdyby zaś termin ten liczyć od 14 kwietnia 2014 r. (daty zawiadomienia Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego przez Prokuraturę Rejonową w [...] o wszczęciu śledztwa pod sygnaturą akt [...]), to termin ten upłynąłby 11 kwietnia 2022 r. Nawet przy akceptacji stanowiska Sądu, skoro ostatnia czynność przerywająca bieg terminu przedawnienia miała miejsce 14 maja 2019 r. i wiązała się z wszczęciem postępowania w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, to termin przedawnienia po jego przerwaniu upłynął 14 maja 2023 r. Z kolei termin do wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej upłynął 31 grudnia 2018 r. lub 31 grudnia 2019 r., a nie ulegał on przerwaniu lub zawieszeniu. Skarżący zaznaczył również, że wbrew sugestii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w zakresie przedawnienia nie zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. I GSK 1693/22. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje; Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonych postanowień nie wykazała, aby zostały one wydane z naruszeniem prawa w stopniu wymagającym zastosowania przez Sąd środków prawnych określonych w przepisach art. 145 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienia wydane zostały w toku prowadzonego przeciwko Skarżącemu postępowania egzekucyjnego. Do doręczonego mu tytułu wykonawczego wniósł zarzut oparty na art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., który został także przywołany w skardze jako naruszony przez organy (Wierzyciela i organ odwoławczy) przez jego nieuwzględnienie wskutek nieuznania, że ciążące na nim zobowiązanie wygasło wskutek upływu terminu przedawnienia. W myśl powołanego przepisu, podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części. Zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej powinien określać istotę i zakres żądania oraz dowody uzasadniające to żądanie (art. 33 § 4 u.p.e.a.). Podlega on przekazaniu wierzycielowi (art. 34 § 1 u.p.e.a.), który może: 1) oddalić zarzut, 2) uznać zarzut w całości lub części i w pozostałym zakresie oddalić zarzut, 3) stwierdzić niedopuszczalność zarzutu, jeżeli jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia (art. 34 § 2 u.p.e.a.). Przy czym zauważyć należy, że o ile organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, o tyle nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.); ten ostatni obowiązek ciąży natomiast na wierzycielu (por. art. 34 § 1 i art. 34a u.p.e.a.). Skutkiem uwzględnienia takiego zarzutu, jak podniesiony przez Zobowiązanego, powinno być umorzenie przez organ egzekucyjny postępowania egzekucyjnego w całości lub w części na podstawie art. 34 § 4 pkt 3 u.p.e.a. Zarzuty egzekucyjne stanowią dla Zobowiązanego instrument obrony przed egzekucją. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że powołana podstawa zarzutu dotyczy sytuacji, kiedy objęty tytułem wykonawczym obowiązek powstał, ale przestał istnieć na skutek późniejszych zdarzeń. Może to obejmować takie sytuacje, jak wykonanie zobowiązania w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania egzekucyjnego, a wniesieniem zarzutu (np. zapłatę), upływ okresu przedawnienia (powodujący wygaśnięcie nieuregulowanego zobowiązania), czy uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (por. wyroki NSA o sygn. I GSK 1107/21 i III FSK 1047/21). Jest to zarazem sytuacja odmienna od tej, której dotyczy dyspozycja art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a., dotycząca nieistnienia obowiązku. Przeprowadzona przez Sąd kontrola nie wykazała, aby stanowisko organów należało ocenić jako niezgodne z prawem. Źródłem odpowiedzialności Zobowiązanego jest decyzja Zarządu Województwa Podkarpackiego z 14 lipca 2020 r., utrzymana w mocy ostateczną decyzją tego organu z 22 sierpnia 2023 r. Na ich podstawie C. spółka jawna" (dalej: Spółka) została zobowiązana do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej wraz z odsetkami, natomiast Skarżący został obciążony odpowiedzialnością posiłkową za to zobowiązanie jako osoba trzecia – jeden z byłych wspólników Spółki. Decyzje te były poddane kontroli tut. Sądu, w sprawach tych zapadły przywołane przez Wierzyciela i organ odwoławczy wyroki o sygn. I SA/Rz 13/22 i I SA/Rz 586/23, z których przymiot prawomocności posiada aktualnie wyrok o sygn. I SA/Rz 13/22, powiązany z wyrokiem NSA o sygn. I GSK 1693/22. Od wyroku o sygn. I SA/Rz 586/23 została wniesiona skarga kasacyjna, przez co decyzja Zarządu Województwa Podkarpackiego z 22 sierpnia 2023 r. nie uzyskała przymiotu prawomocności, ale jako ostateczna mogła stanowić podstawę wystawienia tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego, poprzedzonego doręczeniem Zobowiązanemu upomnienia. Ponieważ decyzje dotyczące obowiązku zwrotu środków z budżetu Unii Europejskiej i odpowiedzialności Skarżącego jako osoby trzeciej wydane zostały w odrębnym postępowaniu i zostały następnie poddane kontroli sądu administracyjnego, sformułowany obecnie w postępowaniu egzekucyjnym zarzut wydania ww. decyzji po upływie terminu przedawnienia nie mógł odnieść zamierzonego przez Skarżącego skutku. W ramach zarzutu, o którym mowa w art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., ocena zgodności z prawem decyzji, o których mowa, nie mogła mieć miejsca, ponieważ jest to postępowanie o charakterze wykonawczym, a nie rozpoznawczym, pozostającym w gestii innych właściwych organów. Przy rozpatrywaniu w toku postępowania egzekucyjnego zarzutu egzekucyjnego badaniu podlega legalność działań zmierzających do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a nie aktu, z którego taki obowiązek wynika. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej (podatkowej), stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. O ile bowiem decyzja administracyjna (podatkowa) nie zostanie poddana kontroli sądu administracyjnego, to uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawach (zob. art. 128 Ordynacji podatkowej i art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego). W postępowaniu egzekucyjnym nie ma również miejsca na weryfikację prawidłowości wyroku sądu administracyjnego, ponieważ to może nastąpić tylko w procedurze uregulowanej w p.p.s.a., realizującej zasadę odrębności władzy sądowniczej od władzy wykonawczej (zob. art. 10 ust. 1 i 2, art. 173, art. 175 ust. 1, art. 176 ust. 2, art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 173 § 1 p.p.s.a.). Trafnie organy zwróciły uwagę, że w prawomocnym wyroku tut. Sądu o sygn. I SA/Rz 13/22 wypowiedziano się na temat biegu terminu przedawnienia. Kwestia biegu terminu przedawnienia dotyczącego wydania decyzji nakazującej Spółce zwrot środków wraz z odsetkami oraz nałożenia na Skarżącego odpowiedzialności posiłkowej została już w postępowaniu sądowoadministracyjnym oceniona, a ocena prawna wyrażona w ww. wyroku ma charakter wiążący, tak dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, jak i organów egzekucyjnych i Wierzyciela, co wynika z przywołanego w zaskarżonych postanowieniach art. 153 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Argumentacja organów odnosząca się do kwestii związanych z biegiem terminu przedawnienia, w kontekście art. 33 § 2 pkt 5 u.p.e.a., zasługiwała na uznanie. Prawidłowo uwzględniona została ocena prawa wyrażona w prawomocnym wyroku o sygn. I SA/Rz 13/22. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie analizował w nim tak kwestię wydania decyzji nakładającej na Spółkę obowiązek zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej wraz z odsetkami na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, jak i nałożenia na Skarżącego odpowiedzialności posiłkowej na podstawie art. 115 Ordynacji podatkowej. Wskazał, że na poziomie prawa wspólnotowego termin przedawnienia został uregulowany w rozporządzeniu Rady nr 2988/95, a nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Początek biegu terminu przedawnienia, wynoszącego 4 lata, należało wiązać z ustaniem nieprawidłowości ciągłej, co miało miejsce 16 października 2015 r., kiedy rozpoczęto kontrolę u beneficjenta środków unijnych. W tym czasie miały miejsce zdarzenia powodujące przerwanie biegu terminu, takie jak doręczenie 24 marca 2016 r. informacji pokontrolnej, pisemne wezwanie beneficjenta z 5 kwietnia 2019 r. do zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu środków przez Spółkę, a ponadto czynności prokuratury i sądu karnego, które wszystkie razem spowodowały przerwanie biegu terminu przedawnienia i skutkowały wydłużeniem tego terminu do 2023 r. Sąd odniósł się również do kwestii biegu terminu przedawnienia w przypadku programów wieloletnich, powołując się w tym zakresie na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-436/15. Wskazał także na wydanie decyzji na podstawie przepisów art. 115 Ordynacji podatkowej w terminie określonym w art. 118 § 1 Ordynacji podatkowej, który powinien być liczony od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości przez beneficjenta środków unijnych i który powinien upłynąć z końcem roku 2020. Decyzja organu pierwszej instancji, nakładająca na Skarżącego odpowiedzialność posiłkową, została wydana 14 lipca 2020 r., a więc przed upływem terminu określonego w art. 118 Ordynacji podatkowej. To, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. I GSK 1693/22 nie odnosił się do ww. kwestii, nie ma istotnego znaczenia, ponieważ stanowisko Sądu pierwszej instancji w tej materii nie zostało zakwestionowane. Skarżący nie skorzystał zaś z przysługującego mu środka zaskarżenia i nie wniósł od wyroku o sygn. I SA/Rz 13/22 skargi kasacyjnej. Dlatego w świetle dyspozycji art. 153 i art. 170 p.p.s.a. ocena prawa wyrażona w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego odnośnie do długości, biegu i przerwania terminu przedawnienia, pozostaje wiążąca. Prawidłowo więc Wierzyciel i organ odwoławczy nie uznali zasadności sformułowanego zarzutu egzekucyjnego. Odnośnie do podniesionej przez Skarżącego kwestii formułowanie nowych ocen prawnych jest niedopuszczalne. Są one wiążące także dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę. Wypowiedź Sądu w wyroku o sygn. I SA/Rz 13/22 była kompleksowa i nie zawierała żadnych wskazań co do dalszego postępowania wyjaśniającego w tej materii. Nie wymagała żadnego uzupełnienia, a stan prawny nie uległ w tej materii zmianie. Z podanych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.