I SA/Rz 148/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. spraw ze skarg W. K. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2025 r. - nr 9009-2025-000005 w przedmiocie płatności bezpośredniej i przejściowej wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na 2023 rok - nr 9009-2025-000006 w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW na 2023 rok oddala skargi. Przedmiotem skarg W. K. (dalej: beneficjent/skarżący) są decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor ARiMR) z 10 stycznia 2025 r.: - nr 9009-2025-000005, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Kierownik ARiMR) z 19 lipca 2024 r. nr 0183-2024-011468, w sprawie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2023 r., - nr 9009-2025-000006, utrzymująca w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 19 lipca 2024 r. nr 0183-2024-011469, w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2023 r. W stanie faktycznym spraw wnioskiem z 30 czerwca 2023 r. skarżący wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie o przyznanie płatności: - bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2023 rok, w tym: podstawowego wsparcia dochodów (PWD) i płatności redystrybucyjnej (RED), a także do uzupełniającej płatności podstawowej (UPP); - dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2023 rok. W dniu 9 lipca 2024 r. została złożona zmiana do wniosku, polegająca na wycofaniu powierzchni 0,36 ha. Ostatecznie do przyznania płatności podstawowego wsparcia dochodów (PWD), płatności redystrybucyjnej (RED) zadeklarowano działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej 20,42 ha, do uzupełniającej płatności podstawowej (UPP) zadeklarowana została działka rolna AJ o powierzchni 0,14 ha, do płatności ONW zadeklarowano działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej 14,17 ha. Beneficjent wskazał na materiale graficznym położenie deklarowanych we wniosku działek rolnych. Kierownik ARiMR na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej uznał, że: - powierzchnia uprawniona do przyznania wnioskowanych płatności jest o 0,64 ha mniejsza niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności i wynosi 19,78 ha (2,42 ha - 0,64 ha) do płatności PWD i RED; - powierzchnia uprawniona do przyznania wnioskowanych płatności ONW jest o 0,46 ha mniejsza niż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności i wynosi 13,71 ha (14,17 ha - 0,46 ha). Zmniejszenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (MKO) stwierdzono na działkach ewidencyjnych nr: [...] Kierownik ARiMR decyzjami z 19 lipca 2024 r.: - nr 0183-2024-011468, umorzył postępowanie w sprawie przyznania podstawowego wsparcia dochodów w części dotyczącej powierzchni wycofanej (036 ha) oraz przyznał beneficjentowi: • podstawowe wsparcie dochodów w wysokości [...] zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, • płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, • uzupełniającą płatność podstawową w wysokości [...] zł, - nr 0183-2024-011469 przyznał beneficjentowi płatność dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW), z ograniczeniami naturalnymi strefa II w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Nie godząc się z tymi rozstrzygnięciami beneficjent złożył odwołania, w których zarzucił nierzetelność kontroli przeprowadzonej przez Kierownika ARiMR i podniósł, że w przypadku niezgodności powierzchni deklarowanej z MKO zadaniem organu jest weryfikacja tej powierzchni w oparciu o kontrolę terenową. Po rozpatrzeniu odwołań beneficjanta, Dyrektor ARiMR opisanymi na wstępie decyzjami z 10 stycznia 2025 r., utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 261 ze zm.), dalej: ustawa o Planie Strategicznym, pomoc jest przyznawana osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystywany do ubiegania się o daną pomoc, jeżeli są spełnione warunki przyznania tej pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, w przepisach ustawy tj. w rozporządzeniu unijnym oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 8, art. 70 i art. 71 - w przypadku pomocy przyznawanej w drodze decyzji tj. w krajowych rozporządzeniach wykonawczych. Stosownie do art. 25 ust. 1 i 2 w/w ustawy płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli prowadzi działalność rolniczą, a łączna powierzchnia gruntów, objętych obszarem zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów, będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Płatności bezpośrednie są przyznawane do powierzchni działki rolnej lub jednostki gruntu nierolniczego: 1) położonych na gruncie stanowiącym kwalifikujący się hektar, 2) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, 3) nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a) Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) 2022/1172 z dnia 4 maja 2022 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli we wspólnej polityce rolnej oraz stosowania i obliczania wysokości kar administracyjnych w związku z warunkowością (Dz. U. UE. L. nr 183 z 2022 r. str. 12), dalej: rozporządzenie nr 2022/1172, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 26 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym). Natomiast płatność redystrybucyjna, zgodnie z art. 27. ust. 1 i 2 ustawy o Planie Strategicznym, jest przyznawana rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów będących w posiadaniu tego rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha i nie przekracza 300 ha. Płatność redystrybucyjna przysługuje do powierzchni gruntów posiadanych przez rolnika, położonych na obszarze zatwierdzonym do podstawowego wsparcia dochodów oraz powierzchni nie większej niż 30 ha. Z kolei uzupełniająca płatność podstawowa, zgodnie z art. 38 w/w ustawy, przysługuje rolnikowi, do powierzchni upraw roślin, o których mowa w § 17 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i szczegółowego trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 482 ze zm.), Dodatkowo, uzupełniająca płatność podstawowa jest przyznawana rolnikowi, jeżeli spełnia warunki określone w art. 25 ustawy o Planie Strategicznym, a także zgodnie z art. 38 ust. 1 tej ustawy wyłącznie do powierzchni gruntów, do których zostało przyznane podstawowe wsparcie dochodów (art. 37 ust. 2 cyt. ustawy). Jeżeli zaś chodzi o płatności ONW, to są one przyznawane, zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o Planie Strategicznym, do użytków rolnych będących w jego posiadaniu położonych na obszarach, o których mowa w art. 71 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE 2021/2015 z dnia 2 grudnia 2021 r. ustanawiającego przepisy dotyczące wsparcia planów strategicznych sporządzanych przez państwa członkowskie w ramach wspólnej polityki rolnej (planów strategicznych WPR) i finansowanych z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz uchylającego rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 i (UE) nr 1307/2013 (Dz.U.UE.L.2021.435.1), dalej: rozporządzenie nr 2021/2115, którymi są obszary określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 dotyczących szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 tej ustawy, jeżeli: 1) prowadzi na tych użytkach rolnych działalność rolniczą, 2) łączna powierzchnia tych użytków rolnych wynosi nie mniej niż 1 ha. Z uwagi na przepis art. 45 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym, w myśl którego do przyznawania płatności ONW przepisy art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 stosuje się odpowiednio, płatności ONW są przyznawane do powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha i nie większej niż maksymalny kwalifikujący się obszar, o którym mowa w art. 2 ust. 7 lit. a) rozporządzenia nr 2022/1172 (chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej). W systemie identyfikacji, w odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikujący się obszar do celów interwencji obszarowych w ramach systemu zintegrowanego. W celu określenia maksymalnego kwalifikującego się obszaru państwa członkowskie odliczają, w miarę możliwości, niekwalifikujące się elementy z działki poprzez ich wyodrębnienie. Organ II instancji wskazał, że w odniesieniu do wszystkich wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o przeprowadzane są kontrole administracyjne. Celem kontroli jest stwierdzenie powierzchni uprawnionej do płatności i porównanie jej z deklaracją rolnika na dany rok. Dyrektor ARiMR ustalając poprawność wyznaczonej przez organ I instancji dla działek ewidencyjnych nr: [...], powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) sprawdził zgodność pomiędzy powierzchnią ewidencyjną (PEW) i powierzchnią odniesienia (POW) oraz zgodności przebiegu granic działek (GO) z granicami widocznymi na obrazie ortofotomapy i stwierdził, iż powierzchnie te zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami i przy zachowaniu należytej staranności. Wyjaśniono, że powierzchnia w/w działek została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. Urz. UE L 435 z 06.12.2021, str. 187, Dz. Urz. UE L 29 z 10.02.2022, str. 45 oraz Dz. Urz. UE L 216 z 19.08.2022, str. 1), dalej: rozporządzenie nr 2021/2116. Organ II instancji stwierdził, że powierzchnia MKO ustalona na podstawie aktualnej informacji MKO z 15 listopada 2024 r., która została sporządzona na podstawie: ortofotomap z 19 maja 2022 r. i z 27 maja 2024 r. oraz na podstawie szkiców i zdjęć z kontroli na miejscu z 2023 r. wykonywanej w dniach 25 maja - 14 czerwca 2023 r. na okoliczność weryfikacji wnioskowania na 2022 r., a także w oparciu o deklarację rolnika dla działek rolnych została ustalona prawidłowo z pominięciem tych części działek, które nie spełniły warunku kwalifikowalności do przyznania płatności. Zdaniem organu II instancji ustalenia dokonane w na podstawie informacji MKO prowadzą do wniosku, że wykluczone przez organ I instancji z deklaracji na 2023 r. łączne powierzchnie tj. 0,64 ha i 0,46 ha są poprawne. Dyrektor ARiMR zaznaczył, że ocena kryterium kwalifikowalności do otrzymania pomocy oparta jest na kontroli administracyjnej, w której organ ma do dyspozycji system informacji geograficznej, który jest regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000. Pozwala to organowi z dużą dokładnością oddać stan rzeczywisty zastany na działce. Powierzchnia działki rolnej obejmuje tylko obszar faktycznie użytkowany rolniczo (utrzymany w dobrej kulturze rolnej). Dla potrzeb pomocy obszarowej decydujące znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu wykorzystywany rolniczo. Wnioskodawcy organ może przyznać płatność, jeśli zgłoszony grunt jest użytkowany w celu rolniczym i to użytkowanie mieści się w granicach danej działki ewidencyjnej. Organ zwrócił uwagę na brzmienie art. 21 ustawy o Planie Strategicznym, który wskazuje na warunki prowadzenia działalności rolniczej. Zgodnie z ust. 2 art. 21 w/w ustawy rolnik prowadzi działalność rolniczą, jeżeli prowadzi działalność polegającą na utrzymywaniu użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza użycie zwykłych metod rolniczych i zwykłego sprzętu rolniczego. Wyjaśnił również, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2023 r. w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy (Dz. U. z 2023 r., poz. 461) użytki rolne uznaje się za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony co najmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności - w przypadku gruntów ornych i trwałych użytków zielonych w terminie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pomocy, o której mowa w art. 20 pkt 1 - 4 ustawy o Planie Strategicznym. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu prawidłowo ustalono, że na powierzchniach wykluczonych z płatności, rolnik nie prowadził działalności rolniczej w myśl w/w przepisów - stwierdzono zadrzewienie, zakrzaczenie, bądź nieprawidłowość wyrysów działek rolnych. Organ podkreślił, że pracownicy ARiMR obsługujący wniosek o przyznanie płatności na dany rok zostali wyposażeni w skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych oraz zintegrowany system kontroli, aby w kontroli administracyjnej zweryfikować wniosek według kryterium kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Dlatego do zakwestionowania powierzchni podanej przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności nie potrzebna jest kontrola na miejscu (w terenie), zatem wniosek beneficjenta o weryfikację w terenie (poprzez przeprowadzenie kontroli terenowej) deklaracji za 2023 rok jest bezcelowy. Organ nadmienił również, że ortofotomapy pozwalają prowadzącemu postępowanie w pewnym zakresie rozstrzygać kwestie budzące wątpliwości lub kwestie, które mogą być niedostrzegane np. przy oględzinach. Zdjęcia powinny być aktualne, chociaż mogą przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego nawet wtedy, gdy nie zostały wykonane bezpośrednio w toczącym się postępowaniu. W skargach do tut. Sądu beneficjent wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzających je rozstrzygnięć organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniach skarg skarżący podniósł, że organ nie przeprowadził należytej kontroli, ponieważ ograniczył ją wyłącznie do analizy danych pochodzących z systemu informacji geograficznej, które zostały uzyskane na podstawie obrazów lotniczych lub satelitarnych, pomijając obowiązek przeprowadzenia kontroli na miejscu, zwłaszcza, że istniały rozbieżności pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowaną przez skarżącego, a powierzchnią ustaloną przez organ na podstawie systemu informacji geograficznej. Skarżący zaznaczył, że przedstawił organowi zdjęcia i materiały graficzne wskazujące na rolnicze wykorzystanie gruntów wykluczonych z płatności, jednak dokumenty te nie zostały należycie zweryfikowane przez organ, co stanowi rażące naruszenie zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. W konsekwencji, zaskarżone decyzje opierają się na niepełnym materiale dowodowym i nie uwzględniają rzeczywistego stanu faktycznego działek, przez co winny zostać uchylone. Zdaniem skarżącego podstawowym błędem występującym w zaskarżonych decyzjach jest nieuwzględnienie faktu, że każda mapa cyfrowa, a zatem i system identyfikacji działek rolnych, obarczony jest błędem pomiarowym wynikającym z ograniczeń technicznych. Zgodnie z art. 68 ust. 1 Rozporządzenia (UE) z 2 grudnia 2021 r. nr 2021/2116, system identyfikacji działek rolnych gwarantuje "dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000", co oznacza, że sama podstawa prawna ustanawiająca system identyfikacji działek przewiduje istnienie błędu pomiarowego. Co więcej, zgodnie z ust. 3 ww. artykułu, jeżeli państwa członkowskie wykryją niedociągnięcia w działalności systemu, powinny podjąć stosowne działania naprawcze. W niniejszych sprawach pomimo ewidentnego wystąpienia niedociągnięć w systemie i błędów w określeniu powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO), organ administracyjny nie przeprowadził dodatkowej kontroli na miejscu, która pozwoliłaby zweryfikować powstałe rozbieżności. Jest to istotne zaniedbanie, ponieważ zgodnie z regulacjami Unii Europejskiej oraz zasadą rzetelności postępowania administracyjnego, organ powinien dążyć do zapewnienia najwyższej możliwej precyzji przy określaniu powierzchni działek rolnych kwalifikujących się do płatności. W ocenie skarżącego różnice rzędu 0,1 ha - 0,5 ha pomiędzy powierzchnią obszaru zadeklarowanego a powierzchnią MKO należy uznać za naturalne następstwo błędu pomiarowego. Skala ortofotomapy 1:5000 oznacza, że 1 mm na mapie odpowiada 5 m w terenie. Błąd pomiarowy przy korzystaniu z takiej skali mapy może wynosić nawet kilka arów. Ponadto skarżący podniósł, że stanowisko organu, iż część zadeklarowanych działek zawierała zakrzaczenia i zadrzewienia, co miało wykluczać ich użytkowanie rolnicze, nie uwzględnia faktycznej specyfiki prowadzenia działalności rolniczej, w tym szczególnie wypasu zwierząt oraz praktyki rolniczej na terenach zadrzewionych. Według skarżącego naturalne zakrzaczenia nie stanowią bezwzględnej przeszkody w prowadzeniu działalności rolniczej. Wypas zwierząt może odbywać się na obszarach częściowo zakrzaczonych, a obecność krzewów nie oznacza, że teren ten nie jest wykorzystywany rolniczo. W rzeczywistości, w niektórych przypadkach takie warunki są wręcz korzystne dla wypasu, dostarczając zwierzętom cienia oraz dodatkowych źródeł pożywienia. Obszar znajdujący się pod koronami drzew również nie może być automatycznie uznany za wyłączony z użytkowania rolniczego. W ocenie skarżącego zdjęcia satelitarne, które wyłączają z użytkowania rolniczego cały obszar objęty koroną drzew, nie oddają rzeczywistego stanu faktycznego. Pod gałęziami drzew może być prowadzony wypas zwierząt i inne formy działalności rolniczej (koszenie trawy, agrotechniczne zabiegi pielęgnacyjne). Stanowisko organu administracyjnego, polegające na mechanicznym uznaniu takich obszarów za wyłączone z działalności rolniczej, bez dokonania indywidualnej analizy sytuacji w terenie, jest nieprawidłowe. Należy dokonać rzeczywistej oceny charakteru użytkowania terenu w oparciu o jego faktyczne wykorzystanie, a nie jedynie na podstawie danych systemowych, takich jak obrazy satelitarne w ramach systemu MKO. Dodatkowo, zgodnie z § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 9 marca 2023 r. w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, na obszarach częściowo zadrzewionych i zakrzaczonych, o ile prowadzono działania agrotechniczne, grunt ten powinien być uznany za użytkowany rolniczo. Organ, przed podjęciem decyzji, powinien zatem dokładnie przeanalizować, czy na spornych działkach wykonywano tego rodzaju zabiegi. Ponadto skarżący podkreślił, że zgodnie z § 1 ust. 4 lit. c) ww. rozporządzenia, obecność rozproszonych drzew w liczbie nieprzekraczającej 100 na hektar nie wyklucza zakwalifikowania gruntu jako użytku rolnego. Samo występowanie na działce zadrzewień nie jest wystarczającą przesłanką do odmowy uznania gruntu za użytkowany rolniczo. Powierzchnia zajmowana przez drzewa powinna zostać uznana za kwalifikowaną do przyznania płatności, bo sprzyja poprawie warunków siedliskowych i biocenotycznych. Brak indywidualnej oceny każdej z działek pod kątem prowadzenia działalności rolniczej stanowi naruszenie zasady wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co skutkuje wadliwością wydanych decyzji. Dodatkowo skarżący podniósł, że zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie nieaktualnych danych. Organ oparł swoje ustalenia na ortofotomapach z 19 maja 2022 r. i 27 maja 2024 r., a także na wynikach kontroli przeprowadzonej w okresie 25 maja - 14 czerwca 2024 r. Tymczasem skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności dopiero 30 czerwca 2024 r., a zaskarżone decyzje zostały wydane 10 stycznia 2025 r. Taki stan rzeczy budzi wątpliwości co do prawidłowości ustaleń organu, zwłaszcza że stan faktyczny gruntów mógł ulec istotnym zmianom pomiędzy dniem złożenia wniosku a dniem wydania decyzji. Mimo to organ nie podjął działań w celu weryfikacji aktualnego stanu działek, nie przeprowadził kontroli na miejscu i nie uwzględnił zmian, jakie zaszły na gruntach. W odpowiedziach na skargi organ odwoławczy wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowiska w sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, co następuje: Skargi nie są uzasadnione. Kluczowym elementem sprawy, który musi zostać oceniony w ramach złożonej skargi, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 2 kwietnia 2025 r. jest rozstrzygniecie czy przeprowadzenie tylko i wyłącznie kontroli administracyjnej, w sytuacji gdy rolnik w ramach prowadzonego postępowania domagał się przeprowadzenia kontroli na miejscu samo przez się stanowi o naruszeniu prawa procesowego, zaś w dalszym aspekcie czy poprzestanie na takiej kontroli w realiach sprawy doprowadziło do naruszenia zasad rządzących postępowaniem dowodowym i w konsekwencji spowodowało dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i bezpodstawne w rzeczywistości pozbawienie rolnika części dopłat, jakich domagał się on w złożonych wnioskach. Kontrola wniosków o przyznanie dopłat została przewidziana w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 ( Dz.U.UE.L.2021.435.187 z dnia 2021.12.06 ), który w przepisie art. 59 ust. 1 stanowi, że państwa członkowskie przyjmują, w ramach WPR, (...) podejmują inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w tym skutecznego stosowania kryteriów kwalifikowalności wydatków określonych w art. 37. Te przepisy i środki odnoszą się w szczególności do kontroli legalności i prawidłowości operacji finansowanych przez EFRG i EFRROW, w tym na poziomie beneficjentów i zgodnie z planami strategicznymi WPR. Oznacza to konieczność podejmowania przez agencje płatnicze zobowiązane do przyjmowania wniosków o poszczególną pomoc finansową dla rolników odpowiednich działań mających na celu wykrycie, wyeliminowanie i w przypadku takiej konieczności zastosowanie odpowiednich sankcji w związku z nieprawidłowościami jakich dopuścił się rolnik na każdym, etapie uczestnictwa w programach wsparcia, także na etapie złożenia wniosku o przyznanie wsparcia. W tym celu Państwa członkowskie ustanawiają skuteczne systemy zarządzania i kontroli zgodnie z art. 59 ust. 2, które obejmują obejmują systematyczne kontrole, ukierunkowane między innymi na obszary, w których ryzyko wystąpienia błędu jest największe. Rozporządzenie Delegowane Komisji (UE) 2022/127 z dnia 7 grudnia 2021 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 o przepisy dotyczące agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro ( Dz. Urz L 2022.20.95 z dnia 2022.01.31 ) w załączniku I Kryteria akredytacji dla agencji płatniczych, o których mowa w art. 1 ust. 2 w pkt 1 lit A. Struktura organizacyjna stanowi, że struktura organizacyjna agencji płatniczej, która pozwala jej wykonywać następujące główne zadania w odniesieniu do wydatków EFRG i EFRROW obejmuje zatwierdzanie płatności i ich kontrolę w celu ustalenia, w szczególności poprzez kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, czy kwota, która ma zostać wypłacona beneficjentowi, jest zgodna z przepisami Unii. Każda agencja płatnicza obsługująca płatności przewidziane przez rozporządzenie 2021/2116 jest zatem zobligowana do prowadzenia kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu celem wyeliminowania nadużyć mogących naruszyć interesy finansowe Unii Europejskiej. Szczegółowy zakres i sposób przperowadzania tych kontroli przewidziany został w art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U.2024.1741 t.j. ). Stanowi on, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu są przeprowadzane w zakresie przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego, (... ) spełniania warunków przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej oraz zobowiązań związanych z przyznaną pomocą i pomocą techniczną określonych w postanowieniach Planu, wytycznych instytucji zarządzającej, regulaminie naboru wniosków o przyznanie pomocy oraz umowie o przyznaniu pomocy i pomocy technicznej albo decyzji o przyznaniu pomocy. W przepisie tym nie przyznano zatem prymatu żadnej z tych form kontroli. Wymienione są jako równoprawne formy kontroli zarówno co do przedmiotu, jak i sposobu jej prowadzenia. Analogicznie zostały one określone w przepisach art. 2 pkt 15 i 16 tej ustawy gdzie odwołano się do ich definicji z rozporządzenia 2022/127. W tym akcie prawnym także nie wskazano aby któraś z metod kontroli miała charakter kontrolny wobec drugiej. Przepis art. 100 ust. 2 i 3. Ustawy określa zadania kontroli administracyjnej i stanowi, że kontrole administracyjne są przeprowadzane w odniesieniu do wszystkich wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność. . Kontrole administracyjne wniosków o przyznanie pomocy i pomocy technicznej oraz wniosków o płatność obejmują elementy, których sprawdzenie jest niezbędne w celu przyznania i wypłaty pomocy i pomocy technicznej, a których kontrola jest uzasadniona i możliwa w ramach kontroli administracyjnych. Jak wyniki z tych przepisów kontrola administracyjna obejmuje sprawdzenie wszelkich elementów, których sprawdzenie jest konieczne w celu przyznania i wypłaty pomocy. Kontrola na miejscu zaś ma na celu sprawdzenie, czy realizacja operacji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego lub czy zostały spełnione warunki przyznania lub wypłaty pomocy lub pomocy technicznej, lub czy są realizowane lub zostały zrealizowane zobowiązania związane z przyznaną pomocą lub pomocą techniczną, które mogą być sprawdzone podczas kontroli na miejscu i nie były przedmiotem kontroli administracyjnej. Odnosi się ona bardziej do sprawdzenia sposobu realizacji podjętych przez beneficjenta wsparcia programów, jednak możliwe jest jednak jej zastosowanie także w przypadku sprawdzenia czy zostały spełnione warunki przyznania lub wypłaty pomocy. Z przepisów tych wynika zatem, że w sytuacji oceny wniosku w zakresie spełniania przez rolnika wymogów otrzymania płatności, kwalifikowania się zadeklarowanej powierzchni działki w maksymalnym kwalifikowanym obszarze zastosowane mogą być obie metody. Agencja płatnicza musi dokonać kontroli administracyjnej ( kontrolowane są wszystkie wnioski ) zaś może, w przypadku niemożności uzyskania w ramach tej kontroli satysfakcjonujących i przekonujących wyników skorzystać z kontroli na miejscu. Kontrola administracyjna odbywa się, jak słusznie zauważył organ w decyzji przy wykorzystaniu dostępnych organowi narzędzi informatycznych w postaci ortofotomap i zdjęć satelitarnych. Korzystanie z tego typu narzędzi przewidziane jest przesz przepisy Rozporządzenia 2021/2116, jak i prawa krajowego. Przepis art.65 ust. 1 Rozporządzenia 2021/2116 stanowi, że każde z państw członkowskich ustanawia i prowadzi zintegrowany system zarządzania i kontroli . Art. 66 ust 1 tego rozporządzenia stanowi, że system zintegrowany obejmuje system identyfikacji działek rolnych, system wniosków geoprzestrzennych oraz - w stosownych przypadkach - wniosków o przyznanie pomocy z tytułu zwierząt i system monitorowania obszarów. Z kolei art. 68 ust.1 tego rozporządzenia definiuje, że system identyfikacji działek rolnych stanowi system informacji geograficznej ustanowiony i regularnie aktualizowany przez państwa członkowskie na podstawie ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:5 000. W prawie krajowym w art. 12 ust.1 pkt 1 lit b ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne stwierdzono, że ortofotomapy wykonane w ramach stosownych procedur są przekazywane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tego typu ortofotomapy stanowią pełnoprawne źródło dokonywania pomiarów powierzchni i interpretacji w zakresie gospodarowania gruntami. Z przedstawionych przepisów wynika, że system komputerowej ewidencji działek, którym posługują się organy przy dokonaniu kontroli administracyjnych złożonych wniosków jest pełnoprawnym narzędziem dokonywania tego typu kontroli i samo jego zastosowanie w sprawie i oparcie na jego zastosowaniu rozstrzygnięcia organu w przedmiocie złożonego przez rolnika wniosku nie może być przedmiotem skutecznej skargi. Innymi słowy mówiąc samo zastosowanie tego rodzaju kontroli jako wyłącznej kontroli wniosku jest zgodne z prawem i organy nie naruszają go opierając na nim swoje rozstrzygniecie. Jego stosowanie wynika z przepisów prawa i samo z siebie nie stanowi o naruszeniu prawa. W przedmiotowej skardze nie zawarto konkretnych zarzutów przeciwko wydanemu rozstrzygnięciu w postaci zakwestionowania maksymalnego kwalifikowanego obszaru. Zarzuty skargi skierowane są przeciwko zastosowaniu kontroli administracyjnej opartej o system elektronicznej ewidencji, bez wskazania konkretnych błędów jakie miałyby zostać przez zarzuconą niedokładność działania systemu i niemożność otrzymania na jego podstawie prawidłowych wyników popełnione. Tego jednak rodzaju zarzuty nie mogą zostać uwzględniane. Kwestionują one bowiem możliwość stosowania tego systemu w ogólności, nie zaś ograniczają się do wykazania konkretnych błędów. Uwzględnienie skargi prowadziłoby w swej istocie do zakwestionowania metody kontroli administracyjnej jako sposobu kontroli wniosku. Takie działanie jest oczywiście niedopuszczalne. Odnośnie natomiast konkretnego sposobu przeprowadzenia tej kontroli w sprawie sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że została ona przeprowadzona zgdnie z przepisami prawa, wnikliwie i dokładnie. Kontrola administracyjna została przeprowadzona na podstawie bazy danych zgromadzonych w systemie identyfikacji działek rolnych ( LPIS) zawierających materiały kartograficzne w postaci map i ortofotomap i przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji ( GIS ) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. Została przeprowadzona uwzględniając maksymalny kwalifikowalny obszar dla poszczególnych działek w oparciu o ortofotomapy z dnia 19 maja 2022r i 27 maja 2024 r. Nie jest zatem trafny argument podnoszony w skardze, że kontrola administracyjna została przeprowadzona na podstawie nieaktualnych map ( wniosek złożono w roku 2023 a nie, jak twierdzi skarga 2024 ). Wyniki kontroli administracyjnej zostały potwierdzone przez Wydział ds. GIS Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Organy zatem przeprowadziły kontrole zgodnie z wymogami prawa, w sposób dokładny i dokonując potwierdzenia uzyskanych wyników w ramach wewnętrznych procedur Agencji. Tego typu działaniom w skardze nie przedstawiono żadnych konkretnych kontrargumentów poza ogólnymi stwierdzeniami w istocie zmierzającymi do zakwestionowania możliwości oparcia rozstrzygnięcia jedynie na przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Dlatego też skarga nie mogła zostać w tym zakresie uwzględniona. Nie są również trafne rozważania odnośnie niesłusznego przyjęcia zadzrewień jako podstawy wyeliminowania obszaru części działek z płatności. Również w tym zakresie organy wskazały na przyczyny takiego stanowiska. W tym zakresie organy trafnie powołały się na dwa przepisy nie pozwalające przyjąć, że występowanie tego typu zadrzewień jakie zlokalizowano na zakwestionowanych częściach działek pozostają bez wpływu na przyznanie dopłat. W pierwszej kolejności bowiem fakt występowania niedopuszczalnej roślinności wyklucza tę część działek z płatności na skutek niespełnienia wymogu z §1 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2023 r. w sprawie kryteriów uznawania użytków rolnych za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy ( Dz.U.2023.461 ), który stanowi, że użytki rolne uznaje się za pozostające w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy, jeżeli został na nich przeprowadzony co najmniej jeden zabieg agrotechniczny mający na celu usunięcie lub zniszczenie niepożądanej roślinności - w przypadku gruntów ornych i trwałych użytków zielonych. Natomiast fakt ujawnienia takiej roślinności świadczy, że zabieg taki nie został przeprowadzony. To wyklucza przyznanie płatności do tej części działek. Po drugie słuszne jest także stanowisko organów co do niespełniania przesłanki wyjątku określonego w § 1 ust.1 pkt 4 lit. b i c Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków uznawania gruntów za kwalifikujące się hektary ( Dz.U. Dz.U.2025.757 t.j. ). Dopuszcza ono aby na kwalifikujących się hektarach znajdowały się drzewa, jednak w warunkach określonych w podanych przepisach. Muszą to przede wszystkim być elementy krajobrazu i dopuszczalna musi być możliwość prowadzenia działalności rolniczej. W przedmiotowej sprawie, jak słusznie wskazały organy ten wyjątek nie zaistniał. Ujawnione zadrzewienia nie mają charakteru elementów krajobrazu. Drzewa o których mowa w pk4 lit. c musza przy tym rosnąc pojedynczo i nie mogą stanowić zwartego kompleksu na którym nie jest prowadzona działalność rolnicza. Kontrola administracyjna wykazała natomiast, że drzewa te nie rosną w sposób rozproszony. Z tych względów również ten zarzut skargi sąd uznał za nieuzasadniony. Nie naruszyły zatem prawa organy ograniczają obszar co do którego zostały przyznane płatności o 0,64 ha w zakresie płatności bezpośrednich i 0,46 ha w zakresie płatności ONW. Organy przedstawiły dokładne obliczenia w tym zakresie co do wysokości poszczególnych płatności w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami. Obliczenia te nie są kwestionowane, w związku z tym nie ma powodów do szczegółowego odnoszenia się do nich. Ich kontrola przez sąd nie wykazała naruszeń prawa. Z tych względów sąd skargi oddalił w myśl art. 151 p.p.s.a.