I SA/Rz 15/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień i maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. A.P. (dalej: skarżąca, płatnik) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2021 r. nr [...]. Utrzymano nią w mocy decyzję Zakładu z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którą odmówiono płatniczce prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne należnych za kwiecień i maj 2020 r. Powodem częściowej odmowy uwzględnienia przez Zakład wniosku skarżącej z 12 maja 2020 r. dotyczącego 3 miesięcy (marca, kwietnia i maja 2020 r.), rozpatrywanego na zasadach określonych w art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej zwana jako: "ustawa o COVID-19"), było uchybienie wymaganiu złożenia do 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. Płatniczka wyjaśniała w toku postępowania, że powyższe uchybienie wynikało z tego, że korzystała z preferencyjnych stawek składek (tzw. "mały ZUS"), które kontynuowała z 2019 r. Dopiero po informacji od Zakładu o konieczności złożenia druku ZUS DRA-2 z kodem "40", złożyła taką deklarację za marzec, zastępując dotychczasowy kod w deklaracji z "01" na "40". Zakład podniósł, że obowiązek składania deklaracji regulują przepisy art. 47 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Termin do ich złożenia został w art. 31zq ust. 1 ustawy o COVID-19 wydłużony do 30 czerwca 2020 r. Zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych płatniczka dokonała od 1 stycznia 2019 r., a podstawę wymiaru składek stanowił dla niej przychód. W 2020 r. była zatem obowiązana do przekazania do Zakładu informacji o wysokości przychodu uzyskanego w 2019 r. oraz o najniższej podstawie wymiaru składek w 2020 r. w deklaracji za styczeń 2020 r. W lutym 2020 r., w związku ze zmianą stanu prawnego, powinna dodatkowo złożyć razem z deklaracją rozliczeniową za styczeń 2020 r. druk ZUS DRA cz. II. W 2020 r. obowiązywały bowiem dwie podstawy wymiaru składek: za styczeń oraz od lutego. Za styczeń dokument został złożony. Za marzec deklaracja wpłynęła 22 czerwca 2020 r. Za luty 2020 r. deklaracja zawierała braki w zakresie dodatkowych dokumentów, które nie zostały uzupełnione, podobnie jak za kwiecień i maj 2020 r. Brakujące dokumenty zostały przez Zakład sporządzone 14 lipca 2020 r. W skardze podniesiono, że z uwagi na kontynuację opłacania składek w obniżonej wysokości, na zasadach tzw. "małego ZUS-u", deklaracje za styczeń 2020 r. powinny się powielać za kolejne miesiące. Deklaracja za styczeń została złożona z kodem "01" i dopiero po informacji od ZUS złożono korektę deklaracji za marzec 2020 r. z kodem "40". Ponieważ w okresie objętym wnioskiem prowadziła zakład fryzjerki, który nie funkcjonował, nie osiągnęła żadnego przychodu. Składki opłaca wyłącznie na własne ubezpieczenie. W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Podkreślono, że wymagane dokumenty złożono tylko za marzec 2020 r., natomiast za kwiecień i maj 2020 r. obowiązku tego nie dopełniono. Warunkiem zwolnienia było natomiast przesłanie dokumentów rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r. Od 1 lutego 2020 r., a zatem jeszcze przed pandemią COVID-19, zmianie uległ stan prawny w zakresie składania dokumentów rozliczeniowych; zmiany wynikały z ustawy z dnia 12 grudnia 2019 r. (Dz. U. poz. 2550). Wytwarzanie dokumentów "z urzędu" uzależnione było od złożenia dokumentów za luty 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przeprowadzona kontrola wykazała konieczność zastosowania przez Sąd względem zaskarżonej decyzji Zakładu środków określonych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "P.p.s.a."). Decyzję tę wydano z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie pozostawało spore między stronami, że warunki ulgi, o jaką ubiegała się skarżąca, regulowała ww. ustawa o COVID-19. Nie było również sporne, że przed 1 lutego 2020 r. płatniczka prowadziła działalność gospodarczą i nie zgłaszała do ubezpieczeń społecznych pracowników. Do 30 czerwca 2020 r. nie złożyła wymaganych dokumentów rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r. Z obowiązku tego wywiązała się odnośnie do marca 2020 r. Brak dokumentów rozliczeniowych stanowił jedyny powód nieuwzględnienia żądania za kwiecień i maj 2020 r. W przepisach art. 31zo ust. 2 i 4, art. 31zp ust. 1 oraz art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID-19 (stan prawny z maja 2020 r.) postanowiono, że warunkiem ubiegania się przez płatnika składek o zwolnienie z obowiązku ich opłacania na własne ubezpieczenie za marzec, kwiecień i maj 2020 r. było złożenie wniosku w terminie do 30 czerwca 2020 r. wraz z dokumentami rozliczeniowymi (deklaracją rozliczeniową). Zakres wymaganych danych we wniosku określały przepisy art. 31zp ust. 2 ustawy o COVID-19. Z art. 31zq ust. 2 cyt. ustawy wynikało z kolei, że Zakład obowiązany był przyznać zwolnienie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej należnej za ostatni miesiąc wskazany we wniosku, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Zwolnieniu podlegały należności z tytułu składek znane na dzień rozpatrzenia wniosku (art. 31zq ust. 4), przy czym w przypadku osoby prowadzącej pozarolniczą działalność zwolnieniu podlegały należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej ją najniższej podstawy wymiaru tych składek (art. 31zo ust. 4). W ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcia Zakładu zostały wydane przedwcześnie. Przed wydaniem decyzji i zakończeniem postępowania administracyjnego prowadzonego na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. art. 108 § 1 K.p.a., art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 31zq ust. 8 i art. 31zt uCOVID-19), nie dopełniono wobec strony (płatniczki) obowiązków informacyjnych, a odnośnie do złożonego przez nią wniosku – także obowiązków weryfikacyjnych pomimo, że wniosek ten stanowił pismo inicjujące postępowanie administracyjne. W świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są zaś m.in.: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). Odnośnie do wniosku wszczynającego postępowanie należało dokonać jego oceny formalnej, a następnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie odnoszącym się do okoliczności istotnych w danej sprawie (art. 77 § 1 K.p.a.). W kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia w poważnym stopniu przede wszystkim przepisów art. 9 i art. 79a § 1 w zw. z art. 35 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 31zq ust. 2 ustawy o COVID. Postępowanie w sprawie powinno być prowadzone wnikliwie i szybko, z wykorzystaniem najprostszych środków, a strony powinny być informowane przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, aby nie poniosły negatywnych skutków nieznajomości regulacji prawnych, w szczególności takich, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem Zakład uznał, że płatniczka obowiązana była złożyć określone dokumenty, ponieważ nie korzystała ze zwolnienia z tego obowiązku, to powinien w rozsądnym terminie po otrzymaniu wniosku inicjującego postępowanie, a już z pewnością po upływie ustawowych terminów do złożenia deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r., określonych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, a przed dniem 30 czerwca 2020 r., wobec braku odnotowania ich wpływu, udzielić płatniczce należytego i wyczerpującego wyjaśnienia na temat jej obowiązków oraz warunków ubiegania się o wnioskowaną ulgę, w tym że wobec braku dokumentów rozliczeniowych za luty 2020 r., złożenie deklaracji za marzec i styczeń 2020 r. było do tego celu niewystarczające. Wszak były to dla Zakładu fakty znane z urzędu, które powinny być zakomunikowane stronie stosownie do art. 77 § 4 K.p.a. W aktach sprawy nie ma natomiast dowodów, które wskazałyby na realizację tego obowiązku, podobnie jak samego wniosku inicjującego postępowanie i deklaracji za marzec oraz pisma informującego o uwzględnieniu żądania odnośnie do marca 2020 r. pomimo, że żądanie takie zawarte było w jednym formularzu – jednym wniosku. Wydanie negatywnej dla wnioskodawczyni decyzji miało miejsce dopiero [...] sierpnia 2020 r. Zaniechanie takich działań uniemożliwiło płatniczce uzupełnienie brakujących dokumentów do 30 czerwca 2020 r. Gdyby zaś czynności takich dokonano przed tym dniem, miałaby ona potencjalną możliwość uzupełnienia tych braków, podobnie gdyby przed tą datą wydano w sprawie i doręczono jej decyzję, chociażby odnośnie do kwietnia 2020 r. Zakład, jako organ administracji publicznej, niezwłocznie po otrzymaniu wniosku inicjującego postępowanie powinien zadbać i zweryfikować, czy jest on kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne odnośnie do ulgi, o którą wnioskowano, a nie wyczekiwać na upływ terminu, do którego płatniczka mogła złożyć kompletny wniosek. Środki służące realizacji tego obowiązku nie mogły być uznane za skomplikowane. Z kontrolowanych decyzji wynikało, że płatniczka złożyła prawidłowo wypełniony wniosek o udzielenie wsparcia 12 maja 2020 r., a zatem przed terminem określonym w art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID-19. Rozpatrując go w czasie dłuższym, niż wynikający z ww. przepisów, mając na względzie przepisy art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a. oraz zasadę lojalnej współpracy organu państwa z podmiotem administrowanym, Zakład powinien był poinformować skarżącą przed 30 czerwca 2020 r. o braku odnotowania obligatoryjnego złożenia przez nią deklaracji rozliczeniowej za kwiecień i maj 2020 r. Nie było też wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowych jako takich mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie (inną zupełnie kwestią są regulacje ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych normujących postępowanie w takich przypadkach – por. art. 48b ust. 3 oraz art. 50 ust. 2k pkt 2 oraz ust. 2l ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Traktowanie tego wymagania li tylko w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności. Dokumenty te miały bowiem dla Zakładu charakter informacyjny, a ich brak nie zwalniał płatniczki z obowiązku uregulowania należności z tytułu składek za odnośne okresy rozliczeniowe. Potwierdzeniem tego jest samodzielne sporządzenie przez Zakład wymaganych dokumentów, na zasadach określonych w art. 48b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wydanie decyzji po znacznym upływie czasu po terminie, do którego płatniczka powinna wykonać obowiązki deklaracyjne oraz uregulować zobowiązanie składkowe, nie może stanowić dla podmiotu ubiegającego się o rzeczone wsparcie pułapki niedopełnienia wymogów formalnych, a tym bardziej materialnych (uchybienia określonego w ustawie o COVID-19 terminu zgłoszenia wniosku o wsparcie wraz z wymaganymi dokumentami), ponieważ byłoby to sprzeczne z intencją ustawodawcy wprowadzającym szereg nowych rozwiązań prawnych w aktach prawnych mających na celu przeciwdziałanie negatywnym skutkom pandemii wywołanej wirusem Sars-Cov-2. Jednym z takich instrumentów było zwolnienie przedsiębiorców z obowiązku opłacenia składek za pierwsze miesiące stanu epidemii, które wiązały się z poważnymi ograniczeniami w funkcjonowaniu gospodarki, w tym poważnymi ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej. Były one m.in. wynikiem zakazu przemieszczania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, Dz. U. poz. 566), co istotnie sparaliżowało działalność zakładu fryzjerskiego skarżącej. Instrumentalne powołanie się na zasadę legalności i wskazanie niedopełnienia przez płatniczkę wymagania określonego w przepisach art. 31zo i art. 31zq ustawy o COVID-19 związanego z niezłożeniem deklaracji rozliczeniowych, byłoby nie do pogodzenia także z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego mającego urzeczywistniać zasadę sprawiedliwości społecznej. Podważałoby zaufanie do organów państwa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stanowiłyby również przekroczenie dopuszczalnego stopnia proporcjonalności, zdecydowanie nadmiernego formalizmu, w szczególności w sytuacji, kiedy wysokość składek na własne jej ubezpieczenie była w kolejnych miesiącach taka sama. Zakład uchybił natomiast przepisom o terminach załatwiania spraw i przyczynił się do upływu określonego w ustawie o COVID-19 terminu, do którego płatniczka powinna była dopełnić określonych wymagań, z negatywnymi dla niej konsekwencjami. Gdyby zaś otrzymała informację o braku wymaganych dokumentów, albo nawet negatywną decyzję w terminie określonym w ww. przepisach, chociażby do jednego z okresów objętych wnioskiem, to składając odwołanie potencjalnie mogłaby uzupełnić wskazane przez Zakład braki, niezależnie od powodu niezłożenia ich w wymaganym terminie. Z podanych względów Sąd, mając na względzie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. oraz powołane dotychczas przepisy ustawy o COVID-19 i K.p.a. oraz art. 2 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję. Wydano ją przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rzeczą Zakładu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie poczynienie ustaleń odpowiadających stanowisku Sądu zaprezentowanym w uzasadnieniu. Wydanie negatywnej dla płatniczki decyzji tylko z tego powodu, że do 30 czerwca 2020 r. nie złożyła do Zakładu wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe z uwagi na naruszenie przez Zakład obowiązku informacyjnego określonego w art. 79a § 1 K.p.a. Strona postępowania administracyjnego nie może bowiem ponosić negatywnych konsekwencji związanych z wadliwym działaniem (zaniechaniem) organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r. sygn. I GSK 545/21; z 7 października 2021 r. sygn. I GSK ). Ponieważ dokumentami takimi Zakład już dysponuje, sporządzając je 14 lipca 2020 r., nie będzie także podstaw do wdrożenia instytucji przywrócenia terminu, o jakiej mowa w art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID. Weźmie przy tym Zakład pod uwagę, że Sąd uchylił tylko decyzję z [...] października 2021 r., a orzeczeniem nie objęto decyzji wydanej [...] sierpnia 2020 r., co może mieć znaczenie w razie uwzględnienia wniosku płatnika składek. To bowiem następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga wydania decyzji (art. 31zq ust. 4 i 5 ustawy o COVID-19). Konieczne będzie także uzupełnienie akt sprawy o wydruk wniosku. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżąca nie była reprezentowana przez pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jej skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych. Nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.