I SA/Rz 151/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie SO del. Piotr Popek WSA Kazimierz Włoch / spr./ Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2012 rok oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania skarżącego J. L. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r., nr [...] uchylającą dotychczasową decyzję w przedmiocie płatności bezpośrednich na 2012 rok i przyznającą skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na ten rok w nowej niższej wysokości. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania administracyjnego wynika, że skarżący J. L. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012 w ramach jednolitej płatności obszarowej oraz płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych, zadeklarował posiadanie kilku działek rolnych użytkowanych rolniczo o łącznej powierzchni 4,32 ha. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 3 338,29 zł. Następnie, postanowieniem z dnia 10 września 2014 r. organ ten wznowił postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu wyżej opisanych płatności, stwierdzając iż wyszły na jaw nowe, istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nieznane organowi a istniejące w dniu wydania decyzji, jakimi były nowe ortofotomapy obrazujące sposób faktycznego wykorzystania zadeklarowanych przez stronę działek rolnych. W ramach przeprowadzonego postępowania stwierdzono, iż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) ustalona dla działki ewidencyjnych nr 1419 (działka rolna E o powierzchni 0,53 ha) jest mniejsza, niż powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych na tych działkach ewidencyjnych i wynosi 0,31 ha a więc o 0,22 ha mniej niż wpisano we wniosku, a zatem łączna powierzchnia posiadanych przez skarżącego działek rolnych uprawnionych w roku 2012 do płatności wyniosła 4,10 ha, czyli o 0,22 ha mniej niż zadeklarował on we wniosku. Wobec tego organ wykluczył z płatności powierzchnię 0,22 ha i uchylając uprzednio wydaną decyzję w przedmiocie płatności na 2012r., opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2014 r. przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 2 855,13 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji, Skarżący podniósł, że wnioskując o dopłaty brał pod uwagę stan faktyczny na dzień składania wniosku tj. 15 maja 2012r. Nie zgodził się również ze stwierdzeniem organu I instancji, że w dniu wydawania pierwotnej decyzji nie były znane ortofotomapy z 2012 roku, wskazując że w treści w decyzji nie wskazano daty ich wykonania, a ponadto w ocenie strony mapy te stanowiły załącznik do wniosku. Podniósł, że ortofotomapy obarczone są dużym błędem i mają jedynie charakter poglądowy. Zarzucił też, że całkowita powierzchnia działek rolnych będących w jego posiadaniu wynosi 4,4233 ha, natomiast organ I instancji odniósł się jedynie do powierzchni deklarowanej wynoszącej 4,32 ha, która wynika z pomniejszenia przez wnioskodawcę powierzchni działki ewidencyjnej nr 1419 o 0,1033 ze względu na planowane wznoszenie budynku, a zatem fakty, na które powołuje się Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jako nowe były mu znane w chwili wydawania pierwotnej decyzji. Wnioskodawca nie zgodził się z wykluczeniem powierzchni 0,22 ha z działki rolnej E, gdyż jego zdaniem wyłączeniu z płatności podlega jedynie obszar 0,1033 ha z całkowitej powierzchni działek rolnych, tak jak zostało to podane we wniosku. Organ odwoławczy nie dopatrzył się podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania. Stwierdził, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności nieznane wcześniej organowi w postaci nowych ortofotomap wykonanych na podstawie zdjęć lotniczych z dnia 18 czerwca 2012 r. dostępnych organowi od dnia 10 styczna 2013r. co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania. Po analizie merytorycznej ortofotomap, organ odwoławczy stwierdził, iż powierzchnia spornej działki ustalona przez organ I instancji, została wyznaczona w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami i przy zachowaniu należytej staranności a powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza dla działki ewidencyjnej nr 1419 wynosząca 0,31 ha jest powierzchnią zgodną ze stanem faktycznym i obejmuje obszary, które były uprawnione do przyznania płatności w 2012 roku. Organ zauważył, że na pozostałej powierzchni tej działki ewidencyjnej znajduje się nowopowstały budynek oraz obszar, który w roku 2012 wyłączony został z produkcji rolniczej. Organ podkreślił, że powierzchnia ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej, który utworzony jest na potrzeby Agencji zgodnie z prawem unijnym - art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30/16 z 31 stycznia 2009 r.), - zwanym dalej rozporządzeniem nr 73/2009, zgodnie którym system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność kartografii w skali 1:10000. System informacji geograficzny utworzony został zatem w celu weryfikacji powierzchni uprawnionej do płatności w ramach działek ewidencyjnych, gdyż jednolita płatność obszarowa jest przyznawana do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym, a nie powierzchni wynikającej z ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.)- zwanej dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych, wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009, jeżeli wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Natomiast art. 7 ust. 1a, tej stanowi, iż jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 str. 65 ze zm.) określony w systemie identyfikacji działek rolnych o których mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Przepis ten stanowi, iż na potrzeby płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowany obszar. Weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku, powinna nastąpić przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych w ramach tzw. kontroli administracyjnej. Zdaniem organu, ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych stanowią najlepsze źródło dokonywania pomiarów powierzchni kwalifikowanej oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów w ramach działki. Pomiary wykonywane na podstawie ortofotomapy prowadzone są w tzw. rzucie prostopadłym, sama zaś ortofotomapa nie jest zdjęciem robionym pod różnym kątem, lecz mapą posiadającą skalę gwarantującą dokładność pomiaru. Dlatego tez organ nie zgodził się z zarzutem skarżącego, iż ortofotomapy mają charakter jedynie poglądowy. Organ II instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza dla działki ewidencyjnej nr 1419 oraz powierzchnia zadeklarowanej przez wnioskodawcy dla położonej na powyższej działce ewidencyjnej działki rolnej E została ustalona prawidłowo, z pominięciem tej części działki, na której znajduje się budynek oraz obszar wokół niego stanowiący plac budowy, a więc obszar, który nie kwalifikuje się do przyznania jednolitej płatności obszarowej. Zaznaczył, iż na załączniku graficznym dołączonym do wniosku przedstawiającym ortofotomapę wykonaną na podstawie zdjęć lotniczych z 4 kwietnia 2009r. cały obszar działki ewidencyjnej nr 1419 stanowił grunt rolny, a producent rolny nie wyłączył obszaru na którym znajdował się budynek oraz obszaru na którym prowadzone były prace budowlane zaznaczając, iż cały obszar był w 2012 roku użytkowany w celu rolniczym. Przeczą temu zdjęcia wykonane w dniu 18 czerwca 2012 r., na których wyraźnie widać zmianę użytkowania części działki ewidencyjnej nr 1419. Powierzchnia faktycznie użytkowana w celu rolniczym na działce ewidencyjnej nr 1419 (działka rolna E) w 2012 roku wyniosła 0,31 ha, a nie jak to zadeklarowano we wniosku 0,53 ha. Pomiar wykonany został na ortofotomapach z 18 czerwca 2012r. i nie obejmował widocznych na zdjęciach terenów nieużytkowanych w celu rolniczym, a więc obszaru, na którym znajduje się budynek oraz obszar stanowiący teren budowy. Powierzchnia działki ewidencyjnej nr 1419, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków ma 0,56 ha. Wnioskodawca zadeklarował iż użytkuje powierzchnię 0,53 ha, natomiast z ortofotomapy z 2012 roku wynika, iż znaczna część działki, wynosząca 0,22 ha została przeznaczona na budownictwo jednorodzinne, a zatem nie jest to obszar przeznaczony do produkcji rolnej. Po wykluczeniu powierzchni niekwalifikującej się do przyznania płatności powierzchnia działek rolnych w gospodarstwie Skarżącego kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wyniosła 4,10 ha, a więc o 0,22 ha mniej niż zadeklarowano we wniosku. Skutkuje to pomniejszeniem przysługujących płatności. Z informacji na temat maksymalnej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej kwalifikowanej do płatności na rok 2013 stwierdzonej na podstawie oględzin przedmiotowej działki z dnia 8 września 2014r. wynika iż uprawniona do płatności jest powierzchnia 0,31 ha spornej działki. W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości, skarżący zarzucił ustalenie niewłaściwego stanu faktycznego w sprawie, poprzez ustalenie w sposób nieprawidłowy powierzchni działek rolnych użytkowanych przez skarżącego w 2012r. Podkreślił, że powierzchnię działki zadeklarowaną jako użytkowana rolniczo celowo pomniejszył o powierzchnię 0,03 ha wynikającą z bilansu działki umieszczonego w opisie do projektu zagospodarowania. Podkreślił, że prace związane ze wznoszeniem budynku zakończono w sezonie zimowym co nie wyklucza przedmiotowej działki z rolniczego wykorzystania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie podkreślając, że z dowodów zgromadzonych w sprawie tj. zarówno ortofotomapy jak i zdjęcia spornej działki zrobionego w lipcu 2012r. znajdującego się w zasobach Gogle Earth, wynika że większy obszar spornej działki został wyłączony z produkcji rolnej, wobec czego zarzuty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy tak zakreślonych granicach zaskarżenia, Sąd uznał, że rozpoznawana skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, organy dokonały ustaleń faktycznych, konsekwencją których było pomniejszenie Skarżącemu płatności bezpośrednich na 2012 rok z uwagi na stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości w zakresie gospodarczego wykorzystania części powierzchni działki nr 1419 oznaczanej we wniosku lit. E. Na podstawie ortofotomap stwierdzono mianowicie, że w roku 2012, na znacznej części powierzchni spornej działki, zadeklarowanej przez skarżącego jako wykorzystywana rolniczo, działalność rolnicza nie miała miejsca z uwagi na trwającą w tym roku budowę budynku mieszkalnego. Organ wyłączył bowiem z dopłat powierzchnię spornej działki o 0,22 ha większą aniżeli zadeklarował skarżący. Zdaniem skarżącego, organ bezzasadnie wyłączył z dopłat, większy obszar spornej działki, aniżeli faktycznie zajęty na cele inne niż rolnicze, który to obszar skarżący sam uwzględnił w treści wniosku, pomniejszając powierzchnię ewidencyjną spornej działki – 0,56 ha o 0,03 ha która z uwagi na planowane prace budowlane rzeczywiście miała zostać wyłączona z rolniczego wykorzystania w roku 2012. W sporze tym, zważywszy na materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, rację należy przyznać organowi. Powierzchnia działki ewidencyjnej nr 1419, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków ma 0,56 ha. Wnioskodawca zadeklarował iż użytkuje rolniczo powierzchnię 0,53 ha, natomiast z analizy ortofotomapy z 2012 roku oraz zdjęć z zasobów Gogle Earth wynika, iż znaczna część działki – blisko połowa jej całkowitej powierzchni, została przeznaczona na cele okołobudowlane. W roku 2012 na części działki wzniesiono budynek jednorodzinny oraz wykonano prace ziemne wokół tego budynku a także na odcinku od budynku do granic działki. Wobec tego nie sposób uznać, iż w roku 2012 cały obszar przedmiotowej działki, z wyłączeniem jedynie powierzchni zabudowanej budynkiem mieszkalnym, nadawał się do rolniczego wykorzystania. Wbrew twierdzeniom skarżącego o wyłączeniu z rolniczego wykorzystania jedynie powierzchni 0,03 ha, stwierdzić należy, że ze znajdujących się w zasobach Google Earth zdjęć przedmiotowej nieruchomości z lipca 2007r. widać wyraźnie, że wyłączeniu z rolniczego wykorzystania podlegała blisko połowa obszaru spornej działki – twierdzenia skarżącego nie znajdują zatem oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu powierzchni gruntów rolnych, wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 m.in. pod warunkiem, że wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się działki rolne stanowiące grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe, na których rolnicy nie mają obowiązku prowadzenia produkcji rolnej, a które mogą wykorzystywać do wszelkich celów rolniczych. Z powyższego wynika, że minimalnym wymaganiem, jakie spełnić musi rolnik ubiegający się o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest rolnicze wykorzystanie posiadanych gruntów gospodarstwa rolnego. Jak wykazał organ w przedmiotowej sprawie, w roku 2012 znaczna część obszaru działki 1419 stanowiącej grunty rolne, została wyłączona z użytkowania w celu rolniczym z uwagi na mające miejsce na nieruchomości prace budowlane. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia przedmiotowej nieruchomości wykonane w czerwcu i lipcu 2012r. uwidaczniają zmianę użytkowania części działki ewidencyjnej nr 1419. Tym samym wyłączenie z dopłat obszaru wyłączonego z rolniczego wykorzystania było prawidłowe i oparte na obowiązujących przepisach prawa. Zawarte w odwołaniu oraz w treści skargi sugestie skarżącego, iż prace ziemne na terenie nieruchomości były w istocie pracami melioracyjnymi ukierunkowanymi na lepsze rolnicze wykorzystanie przydomowego ogrodu, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym a Skarżący w toku postępowania administracyjnego nie wnosił w tym zakresie żadnych wniosków dowodowych. W rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 57 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, który stanowi, że jeżeli obszar zadeklarowany w pojedynczym wniosku przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla danej grupy upraw. Odnośnie jednolitej płatności obszarowej w niniejszej sprawie, obszar zadeklarowany wyniósł 4,10 ha, a więc różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a zatwierdzoną wyniosła 0,22 ha, co stanowiło 5,3659%. Podstawę naliczenia sankcji stanowi art. 58 powyższego Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zgodnie z którym, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 tego rozporządzenia wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Przekroczenie przez Skarżącego zadeklarowanej powierzchni we wniosku do jednolitej płatności obszarowej o 5,3659% skutkowało jej pomniejszeniem o kwotę 322,11 zł. Uznać także należy, że istniała przesłanka do wznowienia postepowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 267) gdyż zaistniały nowe okoliczności faktyczne, które w dniu wydania decyzji nr [...] nie były znane organowi I instancji. Nowe ortofotomapy zostały wykonane na podstawie zdjęć lotniczych z dnia 18 czerwca 2012r. i były dostępne organowi I instancji od 10 styczna 2013 r., zatem niemożliwe aby, jak twierdzi skarżący, stanowiły załącznik do wniosku. Nie sposób zatem podzielić argumentu strony o braku przesłanek do wznowienia postepowania. W związku z powyższym, uznając przedmiotową skargę za niezasadną, jako że organy nie naruszyły prawa procesowego oraz materialnego, podlegała ona oddaleniu w oparciu o art. 151 Ppsa.