I SA/Rz 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2020 r. , nr [...]. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), po rozpatrzeniu wniosku M.L. (zwanego dalej skarżącym) o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] lipca 2020 r., nr [...], odmawiającą zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek na: ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za maj 2020 r. W stanie faktycznym sprawy skarżący, wnioskiem z 3 kwietnia 2020 r., wystąpił do ZUS o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z [...] lipca 2020 r. ZUS odmówił zwolnienia skarżącego z obowiązku opłacenia składek za maj 2020 r. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że nie może przyznać skarżącemu zwolnienia, o którym mowa w art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą z 2 marca 2020 r.), w odniesieniu do maja 2020 r., gdyż do 30 czerwca 2020 r. nie złożył on deklaracji rozliczeniowej za ten miesiąc. Skarżący, wnioskiem z 12 sierpnia 2020 r., zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. W jego treści stwierdził, że nie miał on obowiązku złożenia deklaracji za maj 2020 r., gdyż powinna się ona klonować z miesiąca kwietnia 2020 r. Skarżący dodał także, że po rozmowie z pracownikiem ZUS, deklarację za maj 2020 r., złożył 14 lipca 2020 r. W dalszych wywodach swojego wniosku skarżący zwrócił uwagę, że w związku z ograniczeniami pandemicznymi, nie było jasnych instrukcji, ani wyjaśnień, co do zasad zwalniania z opłacania składek. Poza tym nawet telefoniczny kontakt z ZUS był w tym czasie bardzo utrudniony. ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] października 2020 r., utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] lipca 2020 r. Organ uznał poprzednio wydane rozstrzygnięcie za prawidłowe, co wynikało z tego, że skarżący nie złożył do 30 czerwca 2020 r. deklaracji za maj 2020 r. W tej sytuacji nie było możliwe zwolnienie go z opłacania składek za ten miesiąc. Wnosząc skargę na decyzję ZUS z [...] października 2020 r., określoną jako "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", skarżący stwierdził, że z końcem marca 2020 r. zwolnił dwóch pracowników. W kwietniu nie zatrudniał już nikogo. Deklarację za DRA za kwiecień 2022 r. złożył 11 maja 2020 r. Za maj 2020 r. nie złożył deklaracji, gdyż ta, winna się sklonować z deklaracji za kwiecień. Po telefonicznej rozmowie z pracownikiem ZUS skarżący złożył deklarację za maj 2020 r., choć uznawał i ciągle uznaje to za zbędne. Końcowo stwierdził także, że nawet jeżeli w tym czasie uległy zmianie zasady składania deklaracji ZUS, to w panującym wówczas chaosie, nie było żadnych szans na zasięgnięcie jakichkolwiek informacji w tym zakresie. Dzwoniąc bowiem do ZUS na infolinii słyszał informację, że jest sto osiemdziesiąty bądź sześćsetny w kolejce. ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oprócz tego organ zaznaczył, że potraktował kolejny wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, jako skargę do Sadu, gdyż nie można wystąpić dwukrotnie z takim wnioskiem. W kwestii zasadności zwolnienia ze składek ZUS podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż skarżący nie spełnił koniecznego do tego warunku, gdyż nie złożył w terminie deklaracji. Organ dodał też, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku złożenia przedmiotowej deklaracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wskazywaną przez organ przyczyną odmowy zwolnienia skarżącego z opłacenia składek za maj 2020 r. było niezłożenie przez niego deklaracji za ten miesiąc, do dnia 30 czerwca 2020 r. Przedmiotowy warunek zwolnienia, na który organ się powołał, wynika z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r., zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (za marzec, kwiecień i maj 2020 r.), o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Rozpatrując kwestię złożenia deklaracji rozliczeniowych, jako warunku zwolnienia ze składek, z punktu widzenia obowiązujących w tym zakresie regulacji prawa formalnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. – zwana dalej K.p.a.) nie można pominąć przepisu art. 79 a § 1 K.p.a. Zgodnie zaś z jego treścią, w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. W myśl natomiast art. 79 a § 2 K.p.a., w terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. W niniejszym przypadku postępowanie, w którym została wydana zaskarżona decyzja, zostało niewątpliwie wszczęte na wniosek skarżącego, który wystąpił o zwolnienie go z obowiązku opłacenia składek za: marzec, kwiecień i maj 2020 r. Tak więc w tym wypadku winna znaleźć zastosowanie instytucja z art. 79 a K.p.a. Warunkiem przyznania wnioskowanego przez skarżącego zwolnienia, zgodnie z literalnym brzmieniem przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., w szczególności art. 31zq ust. 3 tego aktu, było złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, bądź deklaracji za wcześniejszy miesiąc, jeżeli podmiot zwracający się o zwolnienie korzystał z tzw. "małego ZUS". Skoro więc organ działał w przeświadczeniu, że tego warunku uzyskania zwolnienia skarżący nie spełnił, w odniesieniu do maja 2020 r., to zgodnie z art. 79 a K.p.a. był zobligowany do poinformowania go o tym fakcie, w piśmie stanowiącym zawiadomienie o możliwości zaznajomienia się z zebranymi dowodami i materiałami sprawy. Stworzyłoby to bowiem stronie możliwość przedłożenia dodatkowych dowodów, zgodnie z art. 79 a § 2 K.p.a. W niniejszym przypadku ZUS nie zastosował się do tego nakazu, co należy jednoznacznie zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie rozpatrywanej kwestii zauważyć także należy, że wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek, między innymi za maj 2020 r., datowany na 3 kwietnia 2020 r., skarżący złożył jeszcze w tym samym dniu, tj. 3 kwietnia 2020 r. Tak więc gdyby w normalnym toku podejmowanych czynności, w ustawowo przewidzianym terminie na załatwienie sprawy, organ wystosował do skarżącego pismo informujące go o niespełnieniu warunków zwolnienia, w odniesieniu do maja 2020 r., to miałaby on możliwość przedłożenia brakujących deklaracji jeszcze przed dniem 30 czerwca 2020 r. Wobec powyższego stwierdzić wiec należy, że opisany wyżej sposób procedowania organu w niniejszej sprawie, stanowi wyraz nie tylko naruszenia art. 79 a K.p.a., ale także wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady nakazującej prowadzenie postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Końcowo zwrócić należy także uwagę na jeszcze jeden aspekt niniejszej sprawy, a mianowicie ten związany z charakterem przesłanki zwolnienia, jaką stanowi złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem płatnika, do dnia 30 czerwca 2020 r. Z literalnego brzmienia art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. wynika, iż zwolnienie nie może być udzielone, jeżeli podmiot występujący o nie, nie dopełnił tego rodzaju obowiązku. W tym jednak zakresie ZUS powinien wziąć pod uwagę także rezultaty innych rodzajów wykładni, w szczególności systemowej i funkcjonalnej, a w ramach tej ostatniej cele jakie przyświecały ustawodawcy, tworzącemu podstawy udzielania wsparcia przedsiębiorcom, między innymi w formie zwolnienia z obowiązku opłacenia składek, a także swoistego rodzaju proceduralne ułatwienia, odnoszące się do sposobu prowadzenia postępowań w tego rodzaju sprawach. Wyrazem tego rodzaju zamierzeń ustawodawcy jest przepis art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r., który stanowi, że w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. Zgodnie natomiast z art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści przytoczonej wyżej regulacji wynika, że złożenie deklaracji rozliczeniowych za miesiące objęte wnioskiem, warunkujące przyznanie zwolnienia, należy traktować jako czynność kształtującą prawa i obowiązki strony. Zgodnie z art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. tego rodzaju termin, jaki został przewidziany na złożenie deklaracji, jest terminem przywracalnym, tymczasem terminy prawa materialnego, nie wykazują tego rodzaju cechy. Co prawda omawiany przepis art. 15 zzzzzn2 nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż został wprowadzony do ustawy z 2 marca 2020 r. z dniem 16 grudnia 2020 r. (dodany przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. Dz. U. z 2020, poz. 2255), to jednak stanowi w tym wypadku istotną wskazówkę interpretacyjną jej regulacji. W związku z tym za zasadny uznać należy pogląd, że złożenie deklaracji rozliczeniowych do 30 czerwca 2020 r., zgodnie z zamysłem ustawodawcy, nie ma w istocie charakteru czysto materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia, ale pełni przede wszystkim funkcję informacyjną dla organu, odnośnie wartości przyznawanej stronie ulgi. Tak więc rozpatrując kwestię samego zwolnienia, należy mieć to na względzie. Przytoczona wyżej argumentacja potwierdza tylko słuszność stanowiska o obowiązku informowania wnioskodawców przed wydaniem decyzji o niezłożeniu przez nich wymaganych dokumentów i skutkach z tym związanych. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję ZUS z [...]lipca 2020 r. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ, zawiadomi skarżącego o brakach jego wniosku, zgodnie z art. 79 a K.p.a., umożliwiając mu tym samym ich uzupełnienie w przewidzianym w tym przepisie trybie. Rozstrzygając zaś sprawę, zgodnie z przepisami art. 31 zo ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. i art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., uwzględni przedstawiony powyżej charakter warunku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zwolnienie, jaki stanowi złożenie deklaracji w terminie do 30 czerwca 2020 r., z uwzględnieniem wniosków płynących z regulacji art. 15zzzzzn2 ustawy z 2 marca 2020 r.