I SA/Rz 167/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Ł. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020 na 2017 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] września 2021r. nr [...] , 2) zasądza od Dyrektora [.] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na rzecz skarżącego Ł. B. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 167/22 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2021r., nr [...], Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania Ł.B. (dalej: Beneficjent/Skarżący), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] września 2021r., nr [...], w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] maja 2017r., Beneficjent złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na 2017r. Beneficjent zadeklarował w trzecim roku 5-letniego zobowiązania realizację pakietu 4 - Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 oraz pakietu 5 - Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000 a w ich ramach: - wariant 4.4 - Półnaturalne łąki wilgotne na łącznej powierzchni 2,39 ha obejmującej działki rolne: E1, F1, G1, H1, I1, J1, K1, L1, Ł1 oraz M1; - wariant 5.4 - Półnaturalne łąki wilgotne na powierzchni 4,08 ha obejmującej działkę rolną DD1, - wariant 5.5-Półnaturalne łąki świeże na powierzchni 71,17 ha obejmującej działki rolne: A1, B1, C1, D1, AA1, AAA1, AAAA1, BB1 oraz CC1. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku, Kierownik ARiMR wydał w dniu [...] czerwca 2018r. decyzję nr [...], o przyznaniu Beneficjentowi płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (dalej: RŚK) na 2017r. w łącznej wysokości 65.281,62 zł dla wariantu 5.4 - Półnaturalne łąki wilgotne oraz dla wariantu 5.5 - Półnaturalne łąki świeże. Jednocześnie organ I instancji odmówił przyznania płatności do wariantu 4.4 - Półnaturalne łąki wilgotne, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Dyrektora ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2018r., nr [...]. Beneficjent zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019r., sygn. I SA/Rz 1048/18 uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] sierpnia 2018r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w aktach rozpoznawanej sprawy nie znajduje się ani wniosek, ani decyzja przyznająca płatność RŚK na 2015r., jak też na 2016r., dlatego Sąd nie miał możliwości zweryfikowania zawartych w decyzji stwierdzeń organu, co do powierzchni podjętego w 2015r. zobowiązania, zwłaszcza, że Beneficjent kwestionuje stanowisko organu w tym zakresie i utrzymuje, że w 2016r. otrzymał płatność niepomniejszoną do całej zadeklarowanej powierzchni i jest ona tożsama z powierzchnią zadeklarowaną w 2017r. Sąd podniósł również, że z akt sprawy nie wynika, w jaki sposób organ ustalił powierzchnię 5-letniej historii trwałych użytków zielonych (TUZ). W związku z powyższym, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2019r., nr [...], uchylił decyzję Kierownika ARiMR z dnia [...] czerwca 2018r., nr [...], nakazując organowi I instancji wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o wyrok sądu, który zapadł w niniejszej sprawie. Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2019r., nr [...], przyznał Beneficjentowi płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2017r. w łącznej wysokości 65.311,21 zł, stanowiącej płatność do: - wariantu 5.4- Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 1.842,43 zł do powierzchni 3,46 ha - wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1.029,10 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności; - wariantu 5.5 - Półnaturalne łąki świeże w wysokości 63.468,78 zł do powierzchni 68,89 ha - wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 4.498,95 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności. Jednocześnie organ I instancji powyższą decyzją odmówił przyznania płatności do wariantu 4.4 - Półnaturalne łąki wilgotne ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności. Decyzją z dnia [...] marca 2020r. Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję, WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 lipca 2020r., sygn. akt I SA/Rz 344/20, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że przedstawiona przez organ argumentacja, co do zadeklarowania zbyt dużej powierzchni jako uprawnionej do dopłat w wariancie 4.4. i 5.4. znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy i w tym zakresie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Sąd zaakceptował rozważania organu w zakresie, w którym wywodził on, że zwiększenie powierzchni uprawnionej do dopłat ponad tę wskazaną w pierwotnym wniosku w roku rozpoczęcia realizacji programu rolnośrodowiskowego, skutkuje odmową przyznania dopłat w tej części i zastosowaniem sankcji, o ile zostaną spełnione przesłanki je warunkujące. Odnośnie do działek objętych zobowiązaniem RŚK według wariantu 5.5 jedynie dwie działki zostały przedeklarowane z uwagi na zwiększenie areału w stosunku do działki zadeklarowanej w roku rozpoczęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego, łączne przedeklarowanie wynosi 0,08 ha. Powierzchnia ta nie rodziłaby zatem żadnych sankcji z uwagi na stosunek do całości zadeklarowanej w tym wariancie powierzchni. Poza tym przedeklarowanie miało wynikać z faktu, że powierzchnia zadeklarowana do dopłat nie spełnia warunków uznania ich za trwale użytki zielone (TUZ), a tym samym nie mogły zostać do nich przyznane dopłaty w ramach programu rolnośrodowiskowego. W tym zakresie Sąd uznał wydaną decyzję za przedwczesną i zlecił przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do faktycznej powierzchni powierzchni TUZ na działkach objętych wariantem 5.5. Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2020r., nr [...], uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2019r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Kierownik ARiMR decyzją z dnia [...] września 2021r., nr [...], przyznał Skarżącemu płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na 2017r. w łącznej wysokości 65 311,21 zł w tym: 1. Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości 1 842,43 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1 029,10 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, 2. Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże w wysokości 63 468,78 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 4 498,95 zł, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Ponadto powyższą decyzją Kierownik ARiMR ponownie odmówił przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, o którą Beneficjent ubiegał się we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 do działek rolnych zadeklarowanych w ramach wariantu: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne oraz ustalił obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym stanowiący powierzchnię: 1. Zobowiązanie Wariant: 4.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu 2016-03-15 na powierzchnię 2,16 ha. 2. Zobowiązanie Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne podjęte w dniu 2016-03-15 na powierzchnię 4,08 ha. 3. Zobowiązanie Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże podjęte w dniu 2019-03-15 na powierzchnię 0,69 ha. Od powyższej decyzji Beneficjent złożył odwołanie, po rozpatrzeniu którego powołaną na wstępie decyzją Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na wynikający z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015r., poz. 415 ze zm., dalej: rozporządzenie RŚK) obowiązek utrzymania wielkości obszaru objętego zobowiązaniem RŚK, podkreślając, że wielkość i miejsce ww. zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji. Odnośnie tej kwestii organ ponownie przywołał ustalenia organu I instancji dokonane w wyniku przeprowadzenia kontroli administracyjnej, z których wynikało, że na działkach ewidencyjnych nr 26/1, 764, 834, 28, 75, 816, na których położone są poszczególne działki rolne deklarowane w ramach wariantu 4.4, stwierdzono powierzchnię większą od ustalonego zobowiązania. Odnośnie zaś działek rolnych L1 i Ł1 stwierdzono, że Beneficjent nie podjął zobowiązania w 2016r. i zgodne z przepisami rozporządzenia RŚK, nie mógł o te działki zwiększyć zobowiązania. Wobec powyższego powierzchnia ta (0.68 ha) została wykluczona z płatności do wariantu 4.4. Zwiększenie podjętego zobowiązania w stosunku do 2016r. stwierdzono również na działkach ew. nr [...], co w spowodowało wykluczenie tej powierzchni (0,62 ha) z płatności w wariancie 5.4. Natomiast w przypadku wariantu 5.5 zostało stwierdzone niedotrzymanie zobowiązania w stosunku do roku 2015, które dotyczy działek ewidencyjnych: nr [...] (łączna powierzchnia wykluczona w wariancie 5.5 wynosi 2,28 ha). Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo, w oparciu o system informatyczny ARiMR, ustalił powierzchnię kwalifikującą się do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach deklarowanych wariantów pod względem warunku, o którym mowa w § 15 ust. 3 rozporządzenia RŚK, uznając, że powierzchnia stwierdzona do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w wariancie 4.4 w roku 2017r. wynosi 1,71 ha i jest o 0,68 ha mniejsza niż deklaracja z wniosku, w wariancie 5.4 wynosi 3,46 ha i jest o 0,62 ha mniejsza niż deklaracja oraz w wariancie 5.5 wynosi 68,89 ha i jest o 2,28 ha mniejsza niż deklaracja z wniosku. Następnie organ II instancji odniósł się do spornej kwestii wykluczenia z płatności powierzchni, na których stwierdzono nie spełnienie warunków 5-letniego występowania TUZ. W tym zakresie organ wskazał, że na etapie rozpatrywanych spraw za lata 2015-2016 przeprowadzona została weryfikacja 5-letniego wykorzystania uprawy trwałego użytku zielonego w zakresie warunków kwalifikowalności określonych w § 12 ust. 4 i ust. 7 rozporządzenia RŚK i w rezultacie ustalono, że na częściach działek E1, H1, I1, K1, L1, Ł1, A1, AA1, AAA1, AAAA1, BB1, DD1 uprawa nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego - zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 1307/2013, co spowodowało wykluczenie części tych działek z płatności oraz ustalono powierzchnię zobowiązania na obszarze, który został podany w decyzji za 2015 oraz 2016r. W konsekwencji w 2017r. zmniejszenie deklarowanej przez Beneficjenta powierzchni wynika z faktu, że zostało ono zwiększone w stosunku do ustalonego w pierwszym roku zobowiązania. Zdaniem Dyrektora ARiMR, organ I instancji słusznie wykluczył z poszczególnych wariantów powierzchnie - 0,68 ha z wariantu 4.4 - Półnaturalne łąki wilgotne, 0,62 ha z wariantu 5.4 - Półnaturalne łąki wilgotne oraz 2,28 ha z wariantu 5.5 - Półnaturalne łąki świeże, co powoduje naliczenie stosownych kar administracyjnych określonych w przepisie art. 19 rozporządzenia nr 640/2014. W konsekwencji, w wyniku uwzględnienia wyników kontroli administracyjnej, prawidłowo ustalono powierzchnie, do których przysługuje płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna w ramach deklarowanych wariantów i dokonano ich obliczenia. Z uwagi na to, że powierzchnia gruntów, do której przysługuje płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna przekracza 50 ha, zgodnie z uregulowaniami § 16 rozporządzenia RŚK, zastosowanie ma mechanizm degresywności stawek płatności, gdzie w wariancie 4.4 i 5.4 wynosi ona 829,92 zł, zaś w wariacie 5.5 wynosi ona 986,61 zł. Organ II instancji zaznaczył, że w przypadku wszystkich wykluczonych z płatności powierzchni, na których stwierdzono niespełnienie warunków 5-letniego występowania TUZ ustalono, że obszary te zostały przywrócone do użytkowania, gdyż w latach poprzednich tj. 2010-2012 w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] znajdowały się zadrzewienia i zakrzaczenia, a następnie w 2015r. stwierdzono w zachodnio-północnej części tej działki obszar po karczowaniu (2015r.), co również potwierdziła kontrola przeprowadzona w lutym i marcu 2017r., w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] w latach 2012, 2015, 2016 znajdowały się obszary zadrzewione i zakrzaczone, co potwierdziła również wizytacja terenowa przeprowadzona w lutym i marcu 2017r., w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] na podstawie zdjęć z ortofotomapy z 2012r. i 2015r. stwierdzono we wschodniej części las i zadrzewienia, (wizytacja terenowa przeprowadzona w 2017r. stwierdziła w tych miejscach obszary wykarczowane). Powyższe, zdaniem organu, w jednoznaczny sposób pokazuje, że tereny, które zostały wykluczone z ww. działek ewidencyjnych, nie mogły stanowić trwałego użytku zielonego i działki te nie spełniały warunków kwalifikowalności określonych w § 12 ust. 4 i ust. 7 rozporządzenia RŚK, bowiem aby uznać grunt za trwały użytek zielony, co najmniej na 5 lat wstecz musi on być przeznaczony pod uprawę traw lub innych upraw zielonych. Organ odwoławczy zaznaczył, że wizytacja terenowa, na którą powołuje się Beneficjent, odbyła się w celu weryfikacji powierzchni działek zadeklarowanych do płatności w 2016r. i dotyczyła wniosku z tego roku. Zmierzone powierzchnie działek rolnych odpowiadały wartościom jakie zadeklarował Beneficjent we wniosku na 2017r., jednakże stwierdzona na deklarowanych działkach powierzchnia TUZ dotyczyła 2016r., bo kontrolerzy nie badają w trakcie wykonywanych czynnościach kontrolnych, czy trwały użytek zielony na zmierzonych powierzchniach występował przez 5 lat wstecz. Organ odwoławczy podkreślił, że kontrola przeprowadzona w 2016r. odnosiła się tylko do weryfikacji powierzchni danych działek referencyjnych, a nie powierzchni TUZ w ramach podjętego zobowiązania dla działania rolno-środowiskowo- klimatycznego PROW 2014-2020. Jej celem było dokonanie pomiaru na poszczególnych działkach referencyjnych w zakresie użytkowania rolniczego na dzień kontroli. Zatem wizytacja terenowa, na którą powołuje się Beneficjent, odbyła się w celu weryfikacji powierzchni działek zadeklarowanych do płatności w ramach wniosku złożonego na kampanię 2016r., w związku z czym powierzchnia ustalona w raporcie nr [...] odnosi się do powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) przyznawanego do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nie stanowi powierzchni kwalifikującej się do płatności rolno-środowiskowo- klimatycznej wynikającej z 5-letniej historii działki PEG TUZ. Dyrektor ARiMR wyjaśnił także, że weryfikacja oparta o dostępne zdjęcia z ortofotomapy stanowi podstawę do weryfikacji użytków rolnych - w tym przypadku powierzchni TUZ zakwalifikowanej w 2016r. Natomiast dokonując weryfikacji w 2015r. w zakresie ustalenia 5-letniej historii TUZ, organ I instancji prawidłowo oparł się na weryfikacji wniosków obszarowych innych beneficjentów, którzy w latach wcześniejszych te działki użytkowali - co również dało podstawę do ustalenia powierzchni TUZ. Ze zdjęć sporządzonych dla poszczególnych działek wynika, że zadrzewienia obecne na działkach stanowią zwarte skupiska (kępy drzew, las), które nie stanowią formacji rozrzuconej, gdzie w sposób swobodny można prowadzić działalność rolniczą. W ocenie Dyrektora ARiMR, przedłożone przez Beneficjenta oświadczenie S.B. nie podważa ustaleń w zakresie wykluczenia łącznie powierzchni 0,22 ha z działki ewidencyjnej nr [...], a potwierdza słuszność ustalonej w spornej decyzji powierzchni. Informacje zawarte w oświadczeniu nie znajdują bowiem potwierdzenia w przedstawionych ortofotomapach z 2010, 2011, 2012 i 2015r., na których widoczny jest las, zadrzewienia i zakrzaczenia, w związku z czym obszar ten nie mógł być użytkowany rolniczo na całej powierzchni. Protokół z czynności kontrolnych z 2005r. przedstawia stan faktyczny w 2005r., a w niniejszej sprawie dla ustalenia powierzchni kwalifikowanej TUZ badany jest okres za lata 2010-2014, w związku z czym dowód ten nie ma istotnego znaczenia. Odnośnie zeznań świadka M.P. organ II instancji wskazał, że wynika z nich, że nie był on na spornych działkach 5 lat wstecz od roku, w którym złożono wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, by móc stwierdzić czy był tam TUZ . W ocenie Dyrektora ARiMR, zeznania te nie mają odzwierciedlenia w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy w postaci weryfikacji deklarowanych działek o złożone wnioski obszarowe za poprzednie lata przez innych producentów (2015r.) oraz analizy dostępnych zdjęć z ortofotomapy (2016r.). Dodatkowo organ odwoławczy odniósł się do przedłożonej przez Beneficjenta dokumentacji (ekspertyzy botanicznej) stwierdzając, że dokumentacja ta nie zawiera wymogów odnoszących się do zadrzewień obecnych na działce. Wycinka drzew i krzewów oraz ich podrostu nie wchodzi w zakres wymogów użytkowania określonych dla pakietu 5.5 Półnaturalne łąki świeże w rozporządzeniu PRŚK. Tym samym ekspert w dokumentacji przyrodniczej nie ma możliwości określić wymogu dotyczącego wycinki drzew i krzewów. Ponadto z opinii przedstawionej przez Instytut Technologiczno-Przyrodniczy wynika, że zabiegi takie jak karczowanie, wycinka, rozdrabnianie karp i pniaków nie wchodzą w zakres działań minimalnych działalności rolniczej i nie stanowią zwykłych metod rolniczych, wykonywanych zwykłym sprzętem rolniczym w myśl art. 4 pkt lit. c rozporządzenia nr 1307/2013. Zwarte zakrzaczenia lub zadrzewienia widoczne na ortofotomapach nie stanowią siedliska łąkowego. Dyrektor ARiMR podkreślił, że organ nie neguje w swojej decyzji występowania trwałego użytku zielonego na gruntach deklarowanych do płatności przez Beneficjenta, a jedynie przyznaje płatność do powierzchni potwierdzającej występowanie przez 5 lat wstecz wymaganej uprawy od roku poprzedzającego złożenie przez wnioskodawcę wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią wszystkie zebrane w sprawie dowody, w tym w szczególności informacja dotycząca wartości PEG TUZ w 2017r. dla spornych działek nr [...] które zostały zadeklarowane przez Beneficjenta w ramach realizacji wariantu 5.5, a która powstała w oparciu o ortofotomapy obrazujące w sposób szczegółowy stan faktyczny w latach 2010-2015 na deklarowanych do płatności działkach, a więc w sposób obiektywny pozwala na określenie obszaru kwalifikowanego do płatności. Na powyższą decyzję Beneficjent złożył skargę do tut. Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przyznanie płatności za cały obszar objęty zobowiązaniem tj. Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże - 71,91 ha, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1.Przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy i wydane rozstrzygnięcie, tj.: a) niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego poprzez pominięcie wniosków płynących z dowodów przedstawionych przez Skarżącego: zeznań świadka M.P. czy raportu [...], opierając się jedynie na informacji pozyskanej z systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013, podczas gdy weryfikacja powierzchni uprawnionych do płatności zgłoszonych we wniosku powinna nastąpić przy użyciu wszelkich metod zmierzających do poprawnej analizy danych; b) brak odniesienia się do stanowiska strony w zakresie występowania na spornym obszarze wolnej, pozbawionej zakrzaczeń i zadrzewień powierzchni, a jeżeli nawet występowały pojedyncze drzewa to w ilości nie przekraczającej 100 drzew na ha, a obszar ten był użytkowany rolniczo, tak jak obszar pozbawiony drzew - organ nie odniósł się do przedstawionej w tym zakresie literatury naukowej (PWN) oraz okoliczności, iż na całej powierzchni działek objętych pakietem 5.5 prowadzono prace polegające na wykaszaniu i zebraniu plonu oraz istniał od co najmniej 15 lat trwały użytek zielony (raport kontroli z 2005r. i 2016r.); c) niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego skutkujące wyłączeniem z dopłat rolno-środowiskowo-klimatycznych obszaru 2,20 ha (powierzchnia wykluczona w ramach pakietu 5.5) z przyjętego w ramach pięcioletniego zobowiązania RŚK dla tych pakietów obszaru 74,4 ha, pomimo że na obszarze tym występowała wolna, pozbawiona zakrzaczeń i zadrzewień powierzchnia, na której prowadzono prace polegające na wykaszaniu i zebraniu plonu oraz istniał od co najmniej 5 lat trwały użytek zielony; d) brak uzasadnienia dlaczego organ pomniejszył powierzchnie kwalifikujące się do dopłat w ramach RŚK w wariancie 5.5 łącznie o 2,20 ha w porównaniu do przyjętego zobowiązania, pomimo że na obszarze tym występowała wolna, pozbawiona zakrzaczeń i zadrzewień powierzchnia, a jeżeli nawet występowały pojedyncze drzewa to w ilości nie przekraczającej 100 drzew na ha, a obszar ten był użytkowany rolniczo, tak jak obszar pozbawiony drzew; e) dowolną ocenę dowodu w postaci oświadczenia S.B. oraz protokołu z czynności kontrolnych z 2005r. (załączonych w piśmie z 28 maja 2021r.), poprzez stwierdzenie, że powyższe nie mogą stanowić dowodu dla ustalenia powierzchni kwalifikowanej TUZ w 2017r. i nie znajdują potwierdzenia w przedstawionych ortofotomapach z 2010, 2011, 2012 i 2015r., na których widoczny jest las i zakrzaczenia; f) dowolną ocenę dowodu w postaci zeznań świadka M.P., poprzez stwierdzenie, że nie wynika z nich, iż na przedmiotowych działkach TUZ istniał 5 lat wstecz od roku, w którym złożono wniosek o przyznanie płatności RŚK. 2. Przepisów prawa materialnego, tj: a) § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 marca 2015r. w sprawie określenia maksymalnego zagęszczenia drzew, poprzez błędną wykładnię i jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie; b) art. 4 ust. 1 lit. h) rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. poprzez jego niezastosowanie do części powierzchni wyłączonej z dopłat RŚK (2,20 ha) tj. obszar ten nie został uznany za TUZ. W uzasadnieniu skargi Skarżący zarzucił, że organ dokonując zmniejszenia powierzchni gruntów, do których przyznał płatność, ponownie oparł się jedynie na systemie informacji geograficznej, pomijając zupełnie stanowisko Skarżącego oraz przedstawione przez niego dowody. Skarżący podniósł, że weryfikacja powierzchni, do których wnioskuje o dopłaty RŚK, została przeprowadzona na przedmiotowych działkach w 2015 i 2016r., gdzie stwierdzono obszar kwalifikujący się do dopłat RŚK w ramach poszczególnych wariantów: Wariant: 5.4 -3,49 ha, Wariant 4.4 - 1,71 ha (decyzja z dnia [...] czerwca 2016r. [...]); Wariant: 5.5 Półnaturalne łąki świeże - 70,91 ha (decyzja z dnia [...] maja 2015r. [...]). Ponadto fakt rolniczego wykorzystania działek potwierdza również dokument urzędowy, tj. raport [...], z którego wynika, że działki objęte pakietami 4.4, 5.4 i 5.5 są użytkowane rolniczo na terenie większym niż to stwierdzono w ww. decyzjach - na obszarze 77,64 ha, a nie 76,11 ha. Skarżący podniósł, że TUZ istniał na przedmiotowych działkach zarówno w 2015r., jak i w latach wcześniejszych, co potwierdza również protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych na przedmiotowych działkach 1 września 2005r., kiedy ich właścicielem był jeszcze S.B. Zdaniem Skarżącego, organ II instancji błędnie założył, że Skarżący na spornych terenach, które są porośnięte drzewami o zagęszczeniu mniejszym niż 100 drzew na hektar, nie prowadzi działalności rolniczej w sposób podobny do działek bez drzew. Wskazał, że występowanie na działkach drzew czy zakrzaczeń nie może przekroczyć 100 drzew na hektar, jednakże żaden przepis nie obliguje do prowadzenia statystyk ilości drzew na działce, jeżeli jest ona użytkowana rolniczo. Podkreślił, że użytkował przedmiotową powierzchnię pod koronami drzew oraz pomiędzy zakrzaczeniami, a zdjęcia satelitarne nie oddają w pełni charakteru zakrzaczenia czy zadrzewienia tych działek. Skarżący przedstawił dokumentację fotograficzną obrazującą faktyczne zagęszczenie drzew widziane z ziemi w odniesieniu do widoku z satelity oraz opinię eksperta w postaci Planu działalności rolnośrodowiskowej z 30 czerwca 2016r. dotyczącego przedmiotowych działek. Skarżący zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakonicznie i nie wyjaśnia powodów nieuwzględnienia całości powierzchni. Organ skupił się wyłącznie na systemie informatycznym, nie odnosząc się w ogóle do przedstawionej przez Skarżącego argumentacji, popartej literaturą naukową, ani do zdjęć ją potwierdzających. Organ nie uwzględnił zeznań świadka M.P., który nadzorował prace rolnicze na przedmiotowych działkach od momentu ich nabycia przez Skarżącego, a który potwierdził, że na przedmiotowych działkach TUZ istniał w 2015r. oraz fakt, że działki nr [...] oraz [...] były użytkowane rolniczo od minimum 15 lat, a także że rośliny wskaźnikowe były na powierzchniach deklarowanych we wniosku w 2015r. i 2016r. Według Skarżącego, organ błędnie zinterpretował oświadczenie S.B. oraz zeznania świadka M.P. - wywodząc z nich niewłaściwe twierdzenia i okoliczności. Nie wskazał, jak ustalił powierzchnię 5-letniej historii TUZ, nie przedstawił dowodów negujących zeznania świadków, przywołane raporty oraz inne dowody przedstawiane przez Skarżącego. Nie uzasadnił również dlaczego przywołany raport odnosi się jedynie do 2016r. i nie może stanowić dowodu istnienia TUZ w latach poprzednich. Skarżący podniósł także, że o ile zmniejszenie rolniczego wykorzystania o 0,85 ha powierzchni TUZ przez lat 11 (2005-2016) znajduje uzasadnienie w naturalnym zarastaniu terenu, o tyle zmiana powierzchni rolniczego wykorzystania o 2,56 ha jedynie w rok czasu (2016-2017) nie znajduje logicznego uzasadnienia i jest niezgodne z prawami natury dot. cyklu rozwojowego roślin. Końcowo Skarżący podniósł, że zaniechanie przez organ kontroli na miejscu w roku zgłoszenia wniosku, tj. roku, którego dotyczy płatność, uniemożliwiło prawidłowe określenia rzeczywistego stanu nieruchomości i jego wykorzystania rolniczego. Organ pominął w ogóle tą kwestię, nie odnosząc się do niej w uzasadnieniu decyzji, zatem nie wykonał wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawartych w wyroku 14 lipca 2021r. (sygn. akt I SA/Rz 344/20), w którym zobowiązano organ do odniesienia się w sposób precyzyjny do zarzutów Skarżącego w zakresie powierzchni TUZ i przeprowadzenia wszelkich dowodów mogących doprowadzić do wyjaśnienia tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wzniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawne przesłanki przyznania płatności RŚK na rok 2017 wynikają z przepisów ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 562.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia RŚK. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia RŚK, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.), - dalej: rozporządzenie nr 1305/2013, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym"; 3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu. W myśl § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RŚK, zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmuje użytki rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwane dalej "użytkami rolnymi" (...): a) zadeklarowane we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub danego wariantu, b) spełniające warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, c) objęte obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 również w przypadku, o którym mowa w art. 18 ust. 6 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014. Ponadto rolnik lub zarządca realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne od dnia 15 marca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (§ 5 ust. 4 rozporządzenia RŚK). Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 rozporządzenia RŚK, wielkość obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym oraz miejsce realizacji tego zobowiązania nie podlegają zmianie w trakcie jego realizacji, z wyjątkiem: 1) zmiany wielkości obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach wariantu 2.1., lecz nie więcej niż o 15% w stosunku do wielkości obszaru objętego tym zobowiązaniem w pierwszym roku jego realizacji, lub zmiany miejsca realizacji tego zobowiązania; 2) zmiany wielkości obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w ramach danego wariantu pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 6 lub zmiany miejsca realizacji tego zobowiązania. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że w 2017 r. Beneficjent realizował zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne (dalej: zobowiązanie RŚK) podjęte w 2015r. i w 2016r. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, zostały wydane w warunkach związania prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 stycznia 2019r. sygn. akt I SA/Rz 1048/18 i z dnia 14 lipca 2020r. sygn. akt I SA/Rz 344/20, uchylającymi decyzje w sprawie przyznania Beneficjentowi płatności RŚK za 2017r. W wyrokach tych Sąd uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie w zakresie odmowy przyznania płatności do pakietu 4.4. oraz pomniejszenia płatności do pakietu 5.4, z uwagi na zadeklarowanie powierzchni przekraczającej wielkość ustalonego zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Stosownie zatem do treści art.153 P.p.s.a., oceną tą związane są zarówno orzekające organy, jak i sądy. W tym zakresie rozstrzygnięcia nie kwestionuje też Beneficjent. Sporną kwestią pozostaje natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie płatności RŚK w wariancie 5.5. W przypadku tego wariantu zostało stwierdzone przedeklarowanie powierzchni w stosunku do podjętego w 2015r. zobowiązania oraz niedotrzymanie zobowiązania w stosunku do 2015r., które dotyczy działek ewidencyjnych: nr 167 (dz. rolna A1) na pow. 0,07 ha, działki ew. [...] (dz. rolna AA1) na pow. 2,07 ha, działki ew. [...] (BB1) na pow. 0,01 ha, działki ew. [...] na pow. 0,05 ha i działki [...] na pow. 0,01 ha stanowiącej działkę rolną AAAA1 oraz działki ewidencyjnej [...] stanowiącej działkę rolną AAA1 na powierzchni 0,07 ha. Łączna powierzchnia wykluczona w wariancie 5.5 wyniosła 2,28 ha. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie wykonały zaleceń wynikających z powyższych wyroków, pomimo związania wynikającego z art.153 P.p.s.a. W aktach rozpoznawanej sprawy w dalszym ciągu nie ma ani wniosku, ani decyzji przyznającej płatność RŚK na rok 2015, jak też na 2016r., dlatego Sąd nie ma możliwości zweryfikowania zawartych w decyzji stwierdzeń organu, co do powierzchni podjętego w 2015r. i w 2016r. zobowiązania, a przede wszystkim co do ustalenia historii TUZ na spornym obszarze. Kwestia ta ma pierwszorzędne znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem, jak wyżej wskazano, wielkość i miejsce realizacji obszaru objętego zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym nie podlega zmianie (wyjątki przewidziane w § 6 rozporządzenia RŚK nie zachodzą w niniejszej sprawie). Zatem płatności RŚK przysługują do powierzchni objętych zobowiązaniem ustalonym w oparciu o zatwierdzone do płatności powierzchnie, do których przyznano pierwszą płatność rolnośrodowiskową, z uwzględnieniem powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. Do akt rozpoznawanej sprawy nie zostały dołączone decyzje w sprawie przyznania płatności RŚK za lata 2015 i 2016, ani inne dowody, które potwierdzałyby powierzchnię podjętego zobowiązania RŚK. Pomimo tego organy wielokrotnie odwołują się do powierzchni ustalonego w 2015r. zobowiązania RŚK, w czym jednak nie są konsekwentne, bowiem dokonując wykluczenia części powierzchni działki nr [...] i nr [...] przyjmują ustaloną powierzchnię TUZ mniejszą niż określona w decyzji z 2015r., nie wykazując przy tym, aby zmiana w użytkowaniu tych działek nastąpiła po rozpoczęciu realizacji zobowiązania . Organy nie wykonały też zaleceń Sądu odnoszących się do jednoznacznego ustalenia powierzchni 5-letniej historii TUZ na działkach ewidencyjnych nr [...]. Pomimo przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, w dalszym ciągu stwierdzenia zawarte w decyzji, a dotyczące powierzchni TUZ, nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. W zaskarżonej decyzji (na str.20) organ powołuje się m.in. na decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2016r. dotyczącą przyznania płatności za 2015r. (której brak w aktach) i stwierdza, że weryfikacja TUZ dla wariantu 5.5. była przeprowadzona w 2015r., a strona nie wniosła odwołania i decyzja jest ostateczna i prawomocna. W postępowaniu dotyczącym płatności za 2017r. ustalono, że na częściach działek uprawa nie spełnia definicji trwałego użytku zielonego. Skoro zatem w 2015r. organy uznały, że TUZ występował: - w odniesieniu do działki nr [...] na pow. 39,76ha - w odniesieniu do działki nr [...] na pow. 0,26 ha - w odniesieniu do działki nr [...] na pow. 3,81 ha to nie wiadomo z jakich powodów uznały, że w 2017r. brak było 5 – letniej historii TUZ. Z kolei kontrola przeprowadzona w dniach 2-3.03.2017r i 27-28.03.2017r. – na wniosek Beneficjenta z 14.10.2016r. bezsprzecznie stwierdziła występowanie użytków kwalifikujących się jako TUZ na powierzchni PEG 39,77 ha. Zgodnie z wyjaśnieniami kontrolujących, nie badali oni 5-letniej historii TUZ, a jedynie stwierdzili stan upraw w dacie kontroli. Zmierzona przez kontrolujących powierzchnia działki [...] wynosiła 40,34 ha. Z protokołu tego nie wynika jednakże, żeby na kontrolowanych działkach, w tym w szczególności na działkach nr [...] występowały jakiekolwiek zakrzewienia, zadrzewienia lub karczowisko - co przyjęły organy w wydanych decyzjach, a przecież kontrolę wykonywali fachowi pracownicy organu. Aby zatem zakwestionować spełnienie wymagań pakietowych (TUZ) w 2017r. organ powinien wykazać, że po ww kontroli nastąpiły zdarzenia powodujące zmniejszenie powierzchni TUZ. Na takie okoliczności organ się nie powołał. Nie zostały tez wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje dotyczące płatności RŚK za 2015r. i 2016r., mimo że po analizie ortofotomapy organy uznały, że wykarczowanie części ww działek nastąpiło przed 2015r. i że wykarczowany teren nie spełniał w dniu powstania zobowiązania definicji trwałego użytku zielonego, a zatem nie mógł być wliczony do powierzchni zobowiązania. Jako uzasadnienie wykluczenia powierzchni pow. 2,07 ha działki nr [...], na pow. 0,05ha działki nr [...] i na pow. 0,07 ha działki nr [...], organy wskazały występowanie zadrzewienia, zakrzewienia i karczowisko. Z przedstawionych zdjęć z lat 2010-2015 wynika, że istotnie w pewnym zakresie obszar zadrzewień/zakrzewień uległ zmniejszeniu, lecz organ nie wskazał, o jaką powierzchnię, co ma istotne znaczenie chociażby w świetle dokonanych przez kontrolujących pomiarów m.in. działki nr [...] podczas kontroli z 2016r., gdzie jej powierzchnię ustalono na 40,34 ha, a zatem większą od powierzchni ustalonego w 2015r. zobowiązania (39,77ha). W ocenie Sądu, ustalenia organów muszą być jednoznaczne i stanowcze. Dla pomniejszenia płatności nie są wystarczające stwierdzenia, że skoro na zdjęciach z lat 2010, 2011, 2012 i 2015 jest widoczny las, zadrzewienia i zakrzaczenia, (bez wskazania powierzchni zadrzewień i zakrzaczeń), to oznacza, że obszar nie mógł być użytkowany rolniczo na całej powierzchni. Organ dokonał też błędnej oceny zeznań świadka M.P., przyjmując – wbrew treści złożonych przez niego zeznań – że nie był on na spornych gruntach w okresie 5 lat wstecz od złożenia pierwszego wniosku o płatność RŚK. Tymczasem z jego wyjaśnień wprost wynika, że był na tych działkach i widział ich użytkowanie w 2014r. i w 2015r. Z powyższych względów, zasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, polegające na braku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, w tym niewyjaśnienie spornych okoliczności podnoszonych przez stronę i rozbieżności, co do powierzchni TUZ przyjętych w 2015r., 2016r i 2017 r. W ponownym postępowaniu obowiązkiem organu będzie precyzyjne ustalenie 5-letniej historii TUZ na działkach objętych pakietem 5.5, przy czym jeśli ustalona zostanie powierzchnia TUZ mniejsza niż wynikająca z decyzji przyznającej pierwszą płatność w zobowiązaniu RŚK, z przyczyn występujących przed jej wydaniem, to wymagana będzie weryfikacja legalności decyzji za 2015r. i 2016r. w trybie nadzorczym. Jeśli natomiast organ odwoła się wyłącznie do przekroczenia deklarowanych powierzchni w stosunku do decyzji przyznającej pierwszą płatność i wskaże ewentualnie na niedotrzymanie wymagań pakietowych zaistniałych już po wydaniu decyzji z 2015r. i 2016r., to powinien wyraźnie wskazać na czym one polegały w odniesieniu do poszczególnych działek i powołać przepisy stanowiące podstawę prawną do pomniejszenia płatności w takim przypadku. W związku z opisanymi wyżej nieprawidłowościami postępowania administracyjnego i niejasnym uzasadnieniem decyzji organów obu instancji (pomimo ich obszerności) naruszone zostały przepisy art. 7, art.8, art.77, art.80 k.p.a. i art.153 P.p.s.a. W związku z brakiem jednoznacznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego byłaby przedwczesna. W tym stanie sprawy, uznając, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art.135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art.200 P.p.s.a. i § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz.1804). Na zasądzoną kwotę kosztów składa się uiszczony od skargi wpis w kwocie 200zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego - w kwocie 480zł.