I SA/Rz 170/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ WSA Jarosław Szaro Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu odsetek od składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres: III kwartał 2007r. i od 1 kwietnia 2010r. do 30 listopada 2014r. uchyla zaskarżoną decyzję. I SA/Rz 170/18 Uzasadnienie Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 maja 2017r. J. R. (dalej: zobowiązany/skarżący) zwrócił się do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: Prezesa KRUS) o umorzenie należności odsetkowych od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od III kwartału 2005r. do listopada 2014r. oraz rozłożenie na raty pozostałej kwoty zaległości. Wniosek o umorzenie zobowiązany uzasadnił trudną sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną. Zobowiązany wskazał, że w kwietniu 2017r. wpłacił jednorazowo kwotę 5.056,00 zł na zaległe składki za zmarłą żonę. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Prezes KRUS decyzją z dnia [...] grudnia 2017r., nr [...]: - odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie wypadkowo-chorobowo-macierzyńskie za okres od III kwartału 2005r. oraz od 1 kwietnia 2010r. do 30 listopada 2014r.w kwocie 973,00zł; - odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za okres od III kwartału 2005r. oraz od 1 kwietnia 2010r. do 30 listopada 2014r.w kwocie 1.842,00zł; - potrzymał decyzję z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...], o rozłożeniu na raty zadłużenia z tytułu zaległych składek za okres od IV kwartału 2017r. do 2014.4/11. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ rentowy wskazał, że w świetle art.36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016r. poz. 277 ze zm. – dalej: u.u.s.r.) Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Organ podkreślił, że umorzenie zadłużenia ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych i szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych na ubezpieczenie społeczne rolników brane są pod uwagę m.in. okoliczności, które wystąpiły niezależnie od rolnika i których wystąpienie miało wpływ na powstanie zwłoki w opłacaniu składek, a więc głównie zdarzenia losowe i klęski żywiołowe oraz inne nadzwyczajne zdarzenia powodujące pozbawienie zobowiązanego możliwości opłacania składek. Ponadto przy ocenie zasadności wniosku umorzeniowego powinny być brane pod uwagę także inne okoliczności: sposób i data powstania zadłużenia, możliwość spłaty zadłużenia w latach wcześniejszych, wykorzystanie udzielonych ulg w spłacie należności, sytuacja materialna gospodarstwa, w którym zamieszkuje rolnik. Ponadto organ rentowy wyjaśnił, że Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego zobowiązana jest także do stosowania przepisów prawa wspólnotowego, dotyczących pomocy publicznej, której zasady regulują m.in. postanowienia rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1408/2013 w sprawie zastosowania art. 107 i 108 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz. Urz. UE L 352 – dalej: rozporządzenie nr 1408/2013), które stanowią, że udzielane korzyści finansowe w formie ulg w spłacie należności z tytułu składek, umorzeń oprocentowania od nieopłaconych składek stanowią incydentalna pomoc w ustabilizowaniu się przejściowo trudnej sytuacji ekonomicznej płatnika oraz gdy istnieje pozytywna prognoza, co do poprawy wyników prowadzonej produkcji podstawowych produktów rolnych. Prezes KRUS wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że zadłużenie będące przedmiotem sprawy stanowią nieopłacone składki oraz odsetki na ubezpieczenie społeczne rolników za zmarłą żonę J.R. Zobowiązany jest właścicielem i współspadkobiercą gruntu rolnego, którego powierzchnia wynosi 1,69 ha fizycznych (1,31 ha przeliczeniowych), utrzymuje się z renty ZUS wypłacanej w wysokości 825,09zł brutto. Mieszka w domu murowanym, obok którego znajdują się budynki gospodarcze: stajnia i stodoła. Podczas przeprowadzonej wizytacji w obejściu gospodarstwa nie stwierdzono maszyn rolniczych, stwierdzono inwentarz żywy (drób, krowa). Dwie córki zobowiązanego otrzymują rentę rodzinną w kwocie brutto po 500,00zł. Jeden z synów zobowiązanego otrzymuje wynagrodzenie za pracę w kwocie 2.052,00zł brutto, drugi syn pracuje dorywczo, a trzeci jest bezrobotny. Dwie pełnoletnie córki przebywają poza granicami kraju. Ustalono również, że zobowiązany składa wnioski o dopłaty z ARiMR oraz że w gospodarstwie zobowiązanego nie wystąpiły zdarzenia losowe, które mogłyby mieć wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Analizując sytuację zobowiązanego w kontekście przesłanek umorzenia należności odsetkowych na ubezpieczenie społeczne rolników, Prezes KRUS stwierdził, że przedmiotowa zaległość może być egzekwowana z przedmiotu hipoteki oraz w trybie egzekucji administracyjnej i nie zachodzą okoliczności do orzeczenia trwałej nieściągalności zadłużenia. Ponadto w gospodarstwie rolnym zobowiązanego nie zaistniały żadne zdarzenia losowe, które uzasadniałyby ważny interes zobowiązanego w skutecznym domaganiu się umorzenia należności. Organ rentowy stwierdził, że wartość gospodarstwa rolnego, którego zobowiązany jest właścicielem i współspadkobiercą - kształtuje się na poziomie ok. 42.023,00 zł (wartość szacunkowa na podstawie danych z ARMiR), a zatem przekracza kwotę zaległości. Organ rentowy nadmienił również, że zobowiązany nie udokumentował wysokości udzielonej pomocy społecznej. W konkluzji Prezes KRUS stwierdził, że w sytuacji zobowiązanego brak jest przesłanek i okoliczności uzasadniających podjęcie w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. pozytywnej decyzji umorzeniowej oraz że zobowiązany nie spełnia kryteriów określonych w art. 107 i 108 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej, m.in.: kryterium pozytywnej prognozy, by udzielona pomoc w formie umorzenia zaległości pomogła w stabilizacji stale trudnej sytuacji finansowej. Na powyższą decyzję zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, rezygnując z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 - dalej: P.p.s.a.). Skarżący zarzucił, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Prezes KRUS nie wziął pod uwagę okoliczności, które – jego zdaniem – przemawiałyby za pozytywnym dla niego rozstrzygnięciem, tj. zaprzestania pracy przez syna i utraty świadczeń z pomocy społecznej przez córki. Ponadto skarżący zakwestionował ustaloną przez organ rentowy wartość gospodarstwa rolnego, podnosząc, że ceny nieruchomości gruntowych w okolicy, gdzie położne jest gospodarstwo kształtują się w granicach 8.000,00 -12.000,00zł za hektar. Podał również, że w gospodarstwie wystąpiły zdarzenia losowe – dziki zniszczyły ok. 25 arów pszenicy i ziemniaki. Zdaniem skarżącego, jego sytuacja materialna i rodzinna jest bardzo ciężka i uzasadnia przyznanie wnioskowanej ulgi. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa KRUS w sprawie odmowy umorzenia odsetek od należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Stosownie do treści art.41 a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r., Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może m.in. umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części. Brzmienie powyższego przepisu wskazuje, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nawet zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, bowiem wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Kontrolując wydane w danej sprawie decyzje Sąd ocenia sposób przeprowadzenia postępowania w sprawie, w szczególności, czy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, respektując treść zasady prawdy obiektywnej, czy uwzględnił wszystkie okoliczności danej sprawy, umożliwił stronie czynny udział w postępowaniu a końcowo, czy uzasadnił należycie wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Do przestrzegania tych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej jest zobowiązany na mocy art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2016 poz. 23) – dalej: K.p.a. Rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania wymaga więc od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), tj. przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.). Zakres okoliczności, jakie organ powinien ustalić i materiału dowodowego, jaki powinien zgromadzić, jest zdeterminowany treścią przesłanek umorzenia należności, o których mowa w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przesłankami warunkującymi umorzenie należności jest złożenie w tym zakresie stosownego wniosku i zaistnienie ważnego interesu zainteresowanego. Organ powinien przy tym uwzględnić, z jednej strony możliwości płatnicze wnioskodawcy, a z drugiej, stan finansów funduszu emerytalno - rentowego. Pojęcie ważnego interesu zainteresowanego nie zostało przez ustawodawcę ściśle zdefiniowane, dlatego też o tym, czy w sprawie zachodzi ważny interes zainteresowanego decydują różnorakie czynniki. O jego zaistnieniu świadczyć może zarówno trudna sytuacja finansowa, majątkowa, osobista, czy zdrowotna zobowiązanego, jak i wystąpienie zdarzeń nadzwyczajnych (takich jak klęska żywiołowa, niezawiniona utrata możliwości zarobkowania, choroba lub ciężkie kalectwo), które zaburzyły w istotny sposób codzienne funkcjonowanie strony, w tym negatywnie wpłynęły na stan środków przeznaczonych na zwykłe utrzymanie. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację ubezpieczonego istnieje wtedy, gdy pomiędzy jego sytuacją materialną a obowiązkiem zapłaty należności zachodzi związek tego rodzaju, że wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązanego i jego bliskich podstawowych potrzeb życiowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 października 2015r., sygn. akt I SA/Ke 446/15, dost. CBOiS). Poddając kontroli zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., gdyż nie została poprzedzona prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, a ponadto decyzja ta nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia, co powoduje, że rozstrzygnięcie to nie poddaje się kontroli Sądu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ nie ustalił - istotnych dla uznania czy w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu zobowiązanego - okoliczności dotyczących członków rodziny pozostających na wyłącznym utrzymaniu skarżącego bądź prowadzących wspólne gospodarstwo domowe. Z akt sprawy nie wynika bowiem ile osób prowadzi wspólne gospodarstwo domowe i czyje dochody oraz w jakiej wysokości należy uwzględnić przy ustalaniu dochodu rodziny, a także jakiego rodzaju wydatki ponosi rodzina. Nie ustalono również czy skarżący i jego rodzina korzystają ze środków pomocy społecznej. Nieustalenie tych okoliczności powoduje, że brak jest możliwości ustalenia wysokości dochodów rodziny i odniesienia jej do wskazanej przez skarżącego w piśmie z dnia 24 maja 2017r. kwoty kosztów ponoszonych na utrzymanie (ok. 3.000,00zł) jako wydatków koniecznych dla egzystencji skarżącego i jego rodziny. Natomiast odnośnie ewentualnego korzystania ze środków pomocy społecznej przez skarżącego bądź członków jego rodziny, organ rentowy powinien zwrócić się do skarżącego lub do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. o przedstawienie niezbędnych danych, nie może zaś poprzestawać na stwierdzeniu, że kwestii tej w postępowaniu nie ustalono. Organ rentowy powinien również wyjaśnić jaka jest rzeczywista możliwość spłaty zadłużenia. Szczegółowe ustalenia w tym względzie są niezbędne do oceny realnej możliwości spłaty przez skarżącego zaległych składek i istnienia przesłanki umorzenia należności, czyli ważnego interesu zobowiązanego. Jeśli bowiem okaże się, że zapłata składek mogłaby spowodować niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych skarżącego i jego rodziny, to niewątpliwie taki ważny interes wystąpi. Oceny istnienia przesłanek umorzenia nie należy zawężać wyłącznie do wystąpienia nadzwyczajnych zdarzeń o charakterze losowym, ponieważ treść art.41 a ust.1 pkt 1 u.u.s.r. wskazuje na obowiązek kierowania się ważnym interesem zobowiązanego i uwzględniania możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Wbrew argumentacji organu rentowego, podstawy odmowy umorzenia nie może stanowić wyłącznie brak klęsk żywiołowych i niezależnych od skarżącego zdarzeń losowych. Organ powinien rozważyć także inne okoliczności takie jak sposób i data powstania zadłużenia, możliwość spłaty zadłużenia w latach wcześniejszych, wykorzystanie udzielonych ulg w spłacie należności, sytuacja materialna gospodarstwa, w którym zamieszkuje rolnik. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że okoliczności te zostały wzięte pod uwagę. Organ nie wyjaśnił także dlaczego uznał, że skarżący nie spełnia kryterium pozytywnej prognozy, co do stabilizacji sytuacji finansowej, określonego w art.107 i art.108 Traktatu WE. Z okoliczności podanych przez skarżącego we wniosku wynika, że znajduje się on w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej, zatem organ rentowy powinien rozważyć, czy spłata przedmiotowego zadłużenia, bądź jego egzekucja z majątku zobowiązanego, nie spowoduje niemożności zaspokojenia przez niego i jego rodzinę podstawowych potrzeb życiowych. W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, który Sąd również podziela, że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. Pozbawione racjonalności byłoby takie działanie organów państwa, które egzekwując powstałe zadłużenie z tytułu ubezpieczenia doprowadzi do konieczności korzystania z pomocy społecznej przez dłużnika czy też zmusi do korzystania z tej pomocy w szerszym zakresie (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 lutego 2013r., sygn. akt III SA/Po 1128/12, z dnia 27 maja 2014r., sygn. akt III SA/Po 1766/13, dost. CBOiS). Podkreślenia wymaga, że w odniesieniu do decyzji o charakterze uznaniowym, szczególnie istotne jest należyte uzasadnienie przez organ swojego stanowiska, które powinno być logiczne, spójne i znajdować oparcie w zebranym materiale dowodowym. Uzasadnienie takiej decyzji, powinno zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej zobowiązanego, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim na jego zdolność do utrzymania. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia. W ocenie Sądu, z uwagi na wskazane powyżej braki, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogów tych nie spełnia. W szczególności należy ustalić, czy spłata należności przez skarżącego w jego sytuacji życiowej, nie doprowadzi do sytuacji, że skarżący pozbawiony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych swoich i rodziny, będzie zmuszony do korzystania ze środków pomocy społecznej. Przy czym organ powinien mieć na uwadze, że chociaż co do zasady instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy, to jednak nie może być ona instytucją martwą, dlatego powinien rozważyć choćby częściowe umorzenie należności, zwłaszcza, że zobowiązany spłaca zaległe składki, a przedmiotem wniosku o umorzenie są odsetki. Podkreślenia wymaga, że podniesione w skardze nowe okoliczności nie mogły zostać uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Organ nie miał wiedzy o okolicznościach zawartych w skardze i ich nie rozważał ponieważ orzeka on na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania Sądu był materiał zgromadzony przez organ rentowy w toku postępowania przed nim się toczącego. W ocenie Sądu, niedopuszczalne jest zawarte w sentencji decyzji rozstrzygnięcie o "podtrzymaniu" decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. o rozłożeniu na raty zadłużenia. Z akt spawy wynika, że ww. decyzja w sprawie układu ratalnego jest decyzją ostateczną i układ ten jest wykonywany przez zobowiązanego. W tych okolicznościach zawarty w piśmie z dnia 28 kwietnia 2017r. wniosek o rozłożenie zaległych składek na raty organ powinien potraktować jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej i w tym kierunku prowadzić postępowanie zakończone wydaniem odrębnej decyzji. W żadnym też razie organ nie może orzekać o "podtrzymaniu" decyzji, skoro nie działa w trybie odwoławczym, a tego rodzaju rozstrzygnięcie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Wymienione mankamenty postępowania wyjaśniającego i przyjętej przez organ argumentacji, nieprzekonujące o słuszności podjętego rozstrzygnięcia, zaważyły na rozstrzygnięciu sprawy. Należy tym samym stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien wyeliminować wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.