I SA/Rz 171/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Serafin-Kosowska Sędzia NSA Bożena Wieczorska AWSA Małgorzata Niedobylska /spr./ Protokolant sek.sądowy T. Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. na rozprawie - sprawy ze skargi Prezydenta Miasta T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej . z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] marca 2004r. w sprawie układu wykonawczego budżetu na 2004r. oraz zmieniającego je Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] marca 2004r. I. oddala skargę, II. zwraca stronie skarżącej Prezydentowi Miasta T. kwotę 300zł. (słownie: trzysta złotych) tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] marca 2004r. Prezydent Miasta ustalił układ wykonawczy budżetu na rok 2004, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] marca 2004r. Następnie zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] marca 2004r. Prezydent Miasta dokonał zmian w zarządzeniu Nr [...], które to zmiany polegały na sprostowaniu błędnej nazwy i oznaczenia rozdziału klasyfikacji budżetowej oraz wykreśleniu - stosownie do zmiany uchwały budżetowej - wyrazów “par.6630 dotacje celowe..." i zastąpieniu ich wyrazami “par.6050 wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych". Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność obu wyżej wymienionych zarządzeń Prezydenta Miasta. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazano naruszenie przepisów art.4 ust.1 pkt.17 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1592 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym, w zw. z art.6 b ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz.514 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zatrudnieniu, poprzez zaplanowanie w budżecie miasta na 2004r. w dziale 750 “Administracja publiczna", w rozdziale 75095 “Pozostała działalność" wydatków z §4300 na kwotę 500.000,00zł z przeznaczeniem na realizację “Programu Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy w latach 2004-2006". W ocenie organu nadzoru z powołanych wyżej przepisów wynika, że zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy wykonywane są przez powiatowe urzędy pracy, wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. W związku z tym realizacja powyższych zadań przez miasto na prawach powiatu, nie posiadające urzędu pracy w składzie powiatowej administracji zespolonej, przepisy te narusza. Na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej Prezydent Miasta złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie i zasadzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art.4 ust.1 pkt 17 i art.92 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 6 b ust.1 ustawy o zatrudnieniu oraz art.89 ust.2 i art.126 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). W uzasadnieniu skargi podniósł, że stwierdzenie przez Kolegium nieważności w całości układu wykonawczego budżetu na rok 2004 było niedopuszczalne z uwagi na to, że organ ten wszczął postępowanie nadzorcze wobec uchwały budżetowej tylko w części. Zarządzenie Prezydenta nr [...] zmienione zarządzeniem nr [...] było zgodne z uchwałą Rady Miasta, bowiem w dacie podejmowania tych zarządzeń uchwała budżetowa Rady Miasta obowiązywała w całości. Dopiero w dniu [...] maja 2004r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło uchwałę o stwierdzeniu nieważności w części tej uchwały. Skarżący zakwestionował także merytoryczne stanowisko organu nadzoru, iż miasto na prawach powiatu nie może ze środków własnych finansować “Programu Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy w latach 2004-2006". Program ten przyjęła Rada Miasta odrębną Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r., a organ nadzoru – wojewoda - nie stwierdził sprzeczności z prawem tej uchwały i nie orzekł o jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, dodając, że zwierzchnictwo nad działalnością Powiatowego Urzędu Pracy w T. sprawuje Starosta. Odnosząc się do zarzutów natury procesowej organ nadzoru uznał je za niezasadne. Kolegium już w dniu 30 marca 2004r., wszczynając postępowanie nadzorcze w sprawie uchwały budżetowej Miasta na 2004r. wskazało występujące w niej nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. W dniu podejmowania uchwały o stwierdzeniu nieważności układu wykonawczego zarówno w uchwale budżetowej, jak i jej układzie wykonawczym, istniał stan niezgodny z powołanymi wyżej przepisami ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o zatrudnieniu. Postanowienia układu wykonawczego budżetu nie mają charakteru samoistnego, lecz stanowią uszczegółowienie postanowień zawartych w budżecie. Z zasady zupełności budżetu wynika obowiązek organu nadzoru dokonania ustaleń zastępczych, polegających na ustaleniu w całości lub w części budżetu, w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej. Gdyby organ nadzoru stwierdził nieważność układu wykonawczego w części to zachodziłaby rozbieżność między ostatecznie ustalonym budżetem, a układem wykonawczym do tego budżetu. Na podstawie art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), określanej dalej jako ustawa p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2001r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) i art.134 §1 ustawy p.p.s.a. Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 126 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz.148 z późn.zm.) zarząd jednostki samorządu terytorialnego w terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej, opracowuje układ wykonawczy budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w szczegółowości określonej w art.89 ust.2, czyli w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków. Tak więc układ wykonawczy budżetu, w tym przypadku budżetu gminy, jest efektem uchwalenia przez organ stanowiący gminy uchwały budżetowej, zatem jest integralnie związany z tą uchwałą. Układ wykonawczy budżetu Miasta został opracowany na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] marca 2004r. w sprawie budżetu na 2004r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej uchwałą z dnia [...] maja 2004r. nr [...] stwierdziło nieważność powyższej uchwały budżetowej, w części dotyczącej zaplanowanych w dziale 750 “Administracja publiczna" rozdz. 75095 “Pozostała działalność", wydatków bieżących na kwotę 500.000,00zł, z przeznaczeniem na realizację “Programu Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy w latach 2004-2006". Rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały budżetowej Rada Miasta zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który postanowieniem z dnia 20 października 2004r. sygn. akt I S.A./Rz 170/04 odrzucił skargę, z powodu nie uzupełnienia w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Skoro zatem podstawa do opracowania układu wykonawczego budżetu uległa zmianie (w części dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały budżetowej), to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2004r. w sprawie układu wykonawczego budżetu na 2004r. oraz zarządzenia zmieniającego nr [...] z dnia [...] marca 2004r., odpowiada prawu, bo nie mogą istnieć różnice między budżetem, a układem wykonawczym budżetu. Układ wykonawczy nie ma bowiem charakteru samoistnego, lecz stanowi uszczegółowienie postanowień zawartych w budżecie. Z tych powodów na podstawie art.151 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi należy uznać je za uzasadnione. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kompetencja Miasta do zaplanowania w budżecie, a co za tym idzie w układzie wykonawczym budżetu, wydatków przeznaczonych na finansowanie Programu Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy. Poza sporem pozostaje to, że T. - miasto na prawach powiatu, jest jednocześnie gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 92 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym). Wśród tych ostatnich zadań ustawodawca wymienia zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie m.in. przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy (art.4 ust.1 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym). Powoływany przez organ nadzoru przepis art.6 b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi, że zadania samorządu powiatowego, wymienione w szczególności w art.6 tej ustawy, wykonywane są przez powiatowe urzędy pracy wchodzące w skład powiatowej administracji zespolonej. Kolegium RIO nie wykazało, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów, skoro powołane normy nie przewidują ograniczeń w finansowaniu przez powiaty ich ustawowych zadań. Z wyjaśnień Prezydenta wynika, że zwrócił się do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w T. z prośbą o przyjęcie do realizacji “Programu Aktywizacji Lokalnego Rynku Pracy w latach 2004-2006", uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2003r. Programy walki z bezrobociem realizowane były ze środków budżetu miasta również w latach poprzednich. Ponadto skarżący słusznie zauważył, że programy związane z aktywizacją rynku pracy finansowane są nie tylko ze środków funduszu pracy, ale także z innych źródeł tj. ze środków samorządowych, budżetu państwa, funduszy pomocowych, środków PARP. W związku z powyższym należy uznać, że finansowanie przez miasto i jednocześnie powiat grodzki T., jego ustawowych zadań w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i aktywizacji rynku pracy, w sytuacji, gdy wykonanie tych zadań powierzone zostaje powiatowemu urzędowi pracy wchodzącemu w skład powiatowej administracji zespolonej, nie narusza prawa. Przyjęcie przeciwnego poglądu prowadziłoby do faktycznego zaprzestania wykonywania przez powiat grodzki T. jego ustawowych zadań z zakresu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy, wynikających z art.4 ust.1 pkt 17 ustawy o samorządzie powiatowym. O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono na podstawie art.225 ustawy p.p.s.a. w zw. z art.100 ustawy o samorządzie gminnym.