I SA/Rz 198/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz / spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Jarosław Szaro Protokolant ref. staż. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. spraw ze skarg Gminy Orły na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 11 stycznia 2016 r. - nr SKO.4101.60.2015 w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, - nr SKO.4101.61.2015 w przedmiocie określenia należności z tytułu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, postanawia 1) odrzucić skargi, 2) zwrócić skarżącej Gminie Orły kwotę 400 (czterysta) złotych z tytułu uiszczonych wpisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania K.S., od decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] października 2015 r., nr [...], w przedmiocie określenia odwołującej się należności do zwrotu, z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Podobnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania K.S., uchyliło decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] października 2015 r. [...], w przedmiocie określenia K.S. należności do zwrotu, z tytułu pobrania dotacji w nadmiernej wysokości i umorzyło postępowanie w sprawie. W dniu [...] stycznia 2014 r. Gmina O. zawarła umowę z K.S. – prowadzącą Niepubliczne Przedszkole w O., na podstawie której gmina zobowiązała się do udzielenia dotacji na prowadzenie wskazanej wyżej placówki. Podobną umowę, również z dnia [...] stycznia 2014 r., gmina zawarła z K.S., na prowadzenie Niepublicznego Przedszkola w W. Kwoty przedmiotowych dotacji zostały wypłacone K.S.. W następstwie przeliczenia wydatków na utrzymanie placówek oświatowych, a następnie wypłacanych dotacji, Wójt Gminy O., decyzjami z dnia [...] października 2015 r., nr [...] i nr [...], ustalił K.S. kwoty nienależnie pobranych dotacji, obligując ją jednocześnie do zwrotu pobranych z tego tytułu należności. I tak, w przypadku Przedszkola w O. kwota do zwrotu wyniosła 2 565,20 zł, a w przypadku Przedszkola w W. 1 965,04 zł. Jednocześnie organ określił początkowy termin naliczania odsetek od tych należności, w obu przypadkach przypadający na dzień 1 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołań K.S., decyzjami z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] i nr [...], uchyliło zaskarżone decyzje organu I instancji oraz umorzyło postępowania w sprawach. W ocenie organu odwoławczego, w obu sprawach, z uwagi na upływ terminu do przeliczenia wypłaconych dotacji, brak było podstaw do ustalania nienależnie pobranych kwot z tego tytułu. Skargi na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. wniosła Gmina O., reprezentowana przez wójta, domagając się uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć, z uwagi na naruszenie szeregu przepisów prawa formalnego, tj. : art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23,ze zm.) oraz art. 233 § 1 ust. 2 pkt a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Dz. U. 2012 r. poz. 749, ze zm.) i zasądzenia kosztów postepowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w odpowiedziach na skargi wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w obu sprawach. Uczestniczka postepowania – K.S., w pismach procesowych z dnia 6 kwietnia 2016 r., wniosła o odrzucenie obu skarg, jako niedopuszczalnych, i zasądzenie kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.) stronami w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis ten określa kategorie stron w postępowaniu toczącym się przed sądami administracyjnymi i jest konsekwencją przyjętego modelu funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, które w myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Z brzmienia powołanego wyżej art. 32 P.p.s.a. wynika, że spór toczący się przed sądami administracyjnymi, ma z zasady charakter kontradyktoryjny, a prowadzony jest przez podmioty (nie dotyczy to sporów kompetencyjnych), które powołując się na swój interes prawny wniosły skargę, inicjując tym postepowanie sądowoadministracyjne, oraz organem administracji, którego rozstrzygnięcie ma być przedmiotem kontroli, pod kątem legalności. Z samej istoty stosunku administracyjnoprawnego wynika, że pozycja jego stron nie jest identyczna, gdyż cechuje ją bowiem swoistego rodzaju nierównorzędność jego podmiotów, tj. organu administracji publicznej, działającego w ramach kompetencji władczych podmiotu publicznoprawnego, z upoważnienia którego sprawuje swoje funkcje (części imperium) oraz strony tego stosunku, związanej podległością wobec tego organu. Ochronie słabszej strony stosunku administracyjnoprawnego służy zaś nie tylko zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ale również sądowa kontrola wydawanych rozstrzygnięć. Do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które z mocy art. 135 P.p.s.a., stosują przewidziane w ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z brzmienia przytoczonego przepisu art. 135 P.p.s.a. wynika, że kognicji sądu administracyjnego podlega nie tylko ostateczna decyzja administracyjna, wydana z reguły przez organ odwoławczy, w następstwie rozpatrzenia wniesionego środka odwoławczego, ale także rozstrzygnięcie organu I instancji, jako akt administracyjny wydany w granicach tej samej sprawy. Tak więc organ, od którego akt ten pochodzi nie może być zakwalifikowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona inicjująca to postępowanie, co do której można by było przyjąć, że występuje przez sądem w obronie swojego interesu prawnego, naruszonego lub zagrożonego postepowaniem organów. Definiując i wyliczając kategorie podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a zarazem do zainicjowania sądowoadministracyjnej kontroli działania organów administracji publicznej ustawodawca, w art. 50 § 1 P.p.s.a., stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Co do zasady więc uprawnienie do wniesienia skargi jest konsekwencją realizacji interesu prawnego danego podmiotu, podkreślić jednak należy, że dokonując oceny jego istnienia w konkretnej sprawie, należy analizować jego występowanie, w kontekście samej istoty funkcjonowania sądowoadministracyjnej kontroli działania administracji publicznej. Interesu prawnego nie można bowiem utożsamiać z interesem procesowym podmiotu występującego w charakterze organu, zainteresowanego utrzymaniem w obrocie prawnym wydanego przez niego rozstrzygnięcia, nawet jeżeli organ ten, z racji swojej pozycji ustrojowej, reprezentuje również wspólnotę samorządową, na którą zostały scedowanie niektóre uprawnienia władcze. Należy mieć też na uwadze, że przedmiotem konkretnego postępowania sądowoadministracyjnego jest interes prawny zindywidualizowanego podmiotu, w stosunku do którego postępowanie to jest prowadzone. Dlatego też wykluczyć należy możliwość rozpatrywania w ramach tego postępowania innych kategorii interesów, a zwłaszcza interesów podmiotów publicznoprawnych, które wyposażone zostały w możliwość ich ochrony, poprzez działalnie swoich organów, rozstrzygających daną sprawę. W przedmiotowych sprawach ze skargą do sądu na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wystąpiła Gmina O., reprezentowana przez swojego wójta, który jednocześnie występował w obydwu sprawach – brał udział w ich załatwieniu, jako organ I instancji, wydając decyzje z [...] października 2015 r., uchylone następnie przez organ odwoławczy. W związku z tym mamy do czynienia z sytuacją, w której ze skargą do Sądu wystąpił organ administracji – Wójt Gminy O., powołujący się jednak na interes prawny reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego, nie będącej stroną w przeprowadzonych postępowaniach, zakończonych wydaniem zaskarżonych decyzji. Jak wynika z przepisów ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz.446, ze zm., zwanej dalej ustawa o samorządzie gminnym), w szczególności art. 26 ust. 1 wójt jest organem wykonawczym gminy, który reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Jednocześnie przepisy materialnoprawne wyznaczają w wielu przypadkach temu organowi – jako organowi jednostki samorządu terytorialnego - rolę organu administracji publicznej, wyposażonego w kompetencje władcze do rozstrzygania indywidualnych spraw stron, tak jak to miało miejsce w przedmiotowych sprawach, na podstawie art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r o systemie oświaty (Dz. U.. z 2015 r., poz. 2156, ze zm.). W takiej sytuacji wójt, działając jako silniejsza strona stosunku administracyjnoprawnego, nie korzysta z praw przysługujących pozostałym stronom, których sprawę rozpatruje (załatwia). Nie może więc zainicjować sądowoadministracyjnej kontroli decyzji ostatecznej. Tak więc, w okolicznościach przedmiotowych spraw, skoro Wójt Gminy O., działał jako organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę w I instancji, nie może on teraz inicjować sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięć organu odwoławczego, a pośrednio także i swoich decyzji, powołując się na prawa strony, oparte na kryterium interesu prawnego. Oceny, co do niedopuszczalności skargi w przedmiotowych sprawach, nie zmienia fakt, że Wójt Gminy O. wniósł te skargi w imieniu Gminy O., powołując się na występujący po jej stronie interes prawny, w zakresie, jak można by domniemywać, właściwego gospodarowania środkami, z których pochodziły dotacje, ponieważ podmiotem na którym spoczywa obowiązek wykonywania zadań publicznych jest jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej organ. Oprócz tego, jednostka samorządu terytorialnego, posiadająca osobowość prawną, jest osobą prawną, powołaną w szczególnym i precyzyjnie określonym celu, którego urzeczywistnienie następuje między innymi poprzez rozstrzyganie konkretnych i indywidualnych spraw stron, w prowadzonych postępowaniach administracyjnych. Dlatego więc jej organy korzystają z szerokiego zakresu kompetencji decyzyjnych, których nie mogą jednak wykorzystywać dla realizacji interesów w znaczeniu, jakie należy nadawać temu pojęciu, w odniesieniu do pozostałych kategorii podmiotów stosunków administracyjnoprawnych (interesów prawnych). W przypadku jednostki samorządu terytorialnego możemy zaś mówić raczej o interesie faktycznym niż prawnym, jednakże jego ochrana może być realizowana, w obecnym stanie prawnym, jedynie w ramach władczych kompetencji, z których korzysta organ tej jednostki, rozstrzygający konkretną sprawę. Niezależnie od powyższego dodać należy, że przedmiotem przeprowadzonych postępowań była kwestia zasadności przyznania dotacji K.S., na prowadzenie placówek oświatowych, tak więc tylko jej interesu prawnego dotyczyły oba postępowania. Poza zakresem przedmiotowym obu postępowań pozostawały natomiast kwestie związane z interesami faktycznymi gminy, udzielającej dotacji. W efekcie więc stwierdzić należy, że Gmina O. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że niedopuszczalna jest kumulacja, po stronie jednego podmiotu – jednostki samorządu terytorialnego, działającej przez swój organ wykonawczy, w ramach jednej sprawy, praw i uprawnień zarówno strony postepowania, jak i prowadzącego go organu. W konsekwencji więc jednostka ta, niemogąca się też wylegitymować interesem prawnym, nie może wnieść skargi, na zapadłe w tym postępowaniu rozstrzygnięcie, niezależnie od tego czy ostateczne rozstrzygnięcie organu nadrzędnego ma charakter kasatoryjny czy reformatoryjny. Skarga taka, jako niedopuszczalna, będzie podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1-5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Tak więc Sąd, uznając niedopuszczalność kumulowania ról procesowych strony i organu oraz brak po stronie skarzącej interesu prawnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. odrzucił skargi Gminy O., na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2016 r. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił wniosku uczestniczki postepowania o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego, ponieważ, zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zwrot kosztów przysługuje jedynie skarżącemu i to w sytuacji uwzględnienia jego skargi lub umorzenia postępowania, na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. K.S. nie występowała w sprawie w roli skarżącej, ponadto postepowanie sądowoadministracyjne zakończyło się odrzuceniem skargi, w związku z tym brak jest podstaw do zasądzenia na jej rzecz kosztów postepowania – kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego.