I SA/Rz 216/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jarosław Szaro /spr./, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranej płatności ekologicznej na 2018 rok oddala skargę. I SA/Rz 216/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. K. (dalej: skarżący), reprezentowanego przez adwokata, jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ II instancji) z [...] stycznia 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (organ I instancji) z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu przyznania płatności ekologicznej na 2018 rok. Zawiadomieniem z 1 grudnia 2020 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec skarżącego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne (PROW 2014-2020) przyznanych na mocy decyzji wydanej [...] maja 2019 r. przez organ I instancji tj. za rok 2018. W wyniku zakończonego postępowania, decyzją z [...] grudnia 2020 r., organ I instancji ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) za rok 2018 w wysokości 10 764,00 zł. W wyniku odwołania skarżącego, organ II instancji decyzją z [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżący, składając 26 maja 2017 r. wniosek o przyznanie płatności ekologicznej na 2017 rok zobowiązał się do przestrzegania warunków uczestnictwa w programie ekologicznym przez okres 5 lat od dnia rozpoczęcia jego realizacji tj. od 15 marca 2017 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji organu I instancji z [...] maja 2018 r. o przyznaniu płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na rok 2017. Jak zaznaczył organ odwoławczy, płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, jeżeli realizuje pięcioletnie zobowiązanie ekologiczne, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu. Oznacza to, że skarżący zobowiązał się do przestrzegania wymogów określonych dla realizowanego przez niego pakietu 4 Uprawy sadownicze w okresie konwersji, pakietu 7 Uprawy rolnicze po okresie konwersji, pakietu 8 Uprawy warzywne po okresie konwersji oraz pakietu 10 Uprawy sadownicze po okresie konwersji w okresie od 15 marca 2017 roku do 15 marca 2021 roku. Jak zaznaczył organ odwoławczy, przed datą zakończenia realizacji programu ekologicznego tj. w trakcie kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniach 11-18 września 2018 roku w gospodarstwie skarżącego, stwierdzono nieprawidłowości. W wyniku powyższej kontroli sporządzony został raport nr [...], który został przekazany skarżącemu 20 maja 2019 r.. W raporcie tym wskazano, iż posiadany przez rolnika plan działalności ekologicznej jest niekompletny/niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i załącznikami w zakresie działek rolnych zlokalizowanych na określonych działkach ewidencyjnych i realizowanych na nich określonych wariantów lub pakietów ze wskazaniem roślin uprawnych uprawianych w ramach tych wariantów lub pakietów i dlatego też zastosowany został kod nieprawidłowości E_4_o. W przekazanym raporcie skarżący został pouczony (str. 4-2), iż w przypadku gdy w raporcie z czynności kontrolnych w "Formularzu kontroli wymogów wspólnych" w ramach choć jednego z ww. wymogów E_2_o - E_9_o, zaznaczona zostanie odpowiedź NIE, wówczas rolnik uzupełnia lub poprawia ten plan w zakresie wskazanym w ramach wymogu w odniesieniu do którego zaznaczono odpowiedź NIE oraz składa oświadczenie o uzupełnieniu lub poprawieniu tego planu do kierownika biura powiatowego ARiMR najpóźniej w terminie składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności ekologicznej. Ostateczny termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności na rok 2019 upływał 31 maja 2019 roku, a zatem w terminie tym skarżący zobowiązany został do złożenia oświadczenia. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że dokonał tego 13 listopada 2019 r. Organ odwoławczy skonstatował, że skarżący w trakcie realizacji zobowiązania ekologicznego uchybił przestrzeganiu wymogów dla realizowanych przez niego pakietów, przez nieuzupełnienie w terminie planu działalności ekologicznej, co spowodowało konieczność zwrotu nienależnie pobranych płatności. Na powyższą decyzję organu II instancji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze podniesiono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U z 2019 r., poz. 1505) w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 217 ze zm., dalej: ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) poprzez: 1) naruszenie zasady obiektywizmu, polegające na dokonaniu ustaleń faktycznych sprzecznych z treścią materiału dowodowego, w szczególności raportu kontroli uprawy ekologicznej, 2) naruszenie zasady informowania rolnika w zakresie wyników kontroli odnoszącej się do prowadzonej przez niego uprawy ekologicznej, obowiązku poprawienia planu działalności ekologicznej oraz skutków niedopełnienia tego obowiązku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji dokonał wadliwego ustalenia faktycznego, sprzecznego z materiałem dowodowym, przyjmując, że w raporcie kontroli "posiadany przez rolnika plan działalności ekologicznej jest niekompletny/niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i załącznikami w zakresie działek rolnych zlokalizowanych na określonych działkach ewidencyjnych i realizowanych na nich określonych wariantów lub pakietów ze wskazaniem roślin uprawnych uprawianych w ramach tych wariantów lub pakietów i dlatego został zastosowany kod nieprawidłowości E_4_o.". Jak podniesiono w skardze, w rzeczywistości żadne tego rodzaju stwierdzenie nie pada w raporcie kontroli, a wskazanie przedmiotowej nieprawidłowości sprowadzało się do tego, że w jednej z pozycji tabeli zawartej w raporcie umieszczono adnotację "NIE", co w tym wypadku miało oznaczać niezgodność z przedmiotowym planem. Ponadto pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ II instancji nie rozważył z urzędu problematyki informowania strony o przesłankach postępowania (kontrolnego) oraz prawidłowości pouczeń stosowanych przez organ w toku kontroli. Pełnomocnik podkreślił, że skarżący już w trakcie kontroli pytał kontrolującego o jej wyniki i uzyskał odpowiedź, że wszystko jest w należytym porządku. Po kilku miesiącach doręczono skarżącemu protokół z kontroli (raport), ale w żadnym fragmencie nie stwierdza się explicite omawianych w decyzji nieprawidłowości. Protokół liczył kilkadziesiąt stron, ale nie ma w nim elementu, który uznać można by za wnioski z przeprowadzonej kontroli, zawierające zalecenia dla rolnika. Jak podniósł, pełnomocnik, protokół nie zawierał również pouczenia, z którego wynikałoby, że skarżący ma obowiązek poprawienia planu w terminie najpóźniej do 31 maja 2019 r., pod rygorem obowiązku zwrotu środków w wysokości odpowiadającej 30% przyznanego dofinansowania. W skardze zwrócono uwagę, że w następstwie braku jednoznacznych pouczeń, wielu rolników zostało zobowiązanych do zwrotu dopłat, zaś w wyniku tych zdarzeń, ARiMR zdecydowała się zmienić swoje wewnętrzne regulacje i aktualnie protokół jest rolnikowi przesyłany z wezwaniem do poprawienia planu uprawy, na tej samej zasadzie, jak odbywa się to w przypadku płatności obszarowych. W ocenie pełnomocnika skarżącego, organy administracyjne są doskonale świadome niedostatków aktualnej regulacji prawnej i starają się wychodzić naprzeciw rzeczywistym potrzebom rolników, wdrażając własne, wewnętrzne zasady postępowania. Pełnomocnik skarżącego zgodził się ze stanowiskiem, że brak jest bezpośredniej podstawy prawnej pokontrolnego wzywania czy też zawiadamiania rolnika o konieczności poprawienia planu. Podniósł jednak, że w tej sytuacji należałoby odpowiednio stosować przepisy regulujące inne dopłaty (np. obszarowe), które przewidują tego typu zawiadomienie czy wezwanie. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, brak takiej regulacji ewidentnie świadczy o niefrasobliwości prawodawcy, jest błędem legislacyjnym i powinien być on skorygowany inteligentną praktyką organów administracyjnych, zaś skoro obecna praktyka jest względniejsza dla rolników, to należałoby ją zastosować również i do skarżącego. Końcowo pełnomocnik skarżącego zaznaczył, że prawidłowe pouczenie strony o danym obowiązku nie może sprowadzać się tylko do przytoczenia samej treści przepisu (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), ale także powinno ono zawierać wyjaśnienie skutków prawnych, zwłaszcza sankcji o charakterze pieniężnym, administracyjnym, karnym. Zwłaszcza w przypadku przedmiotowej sankcji, bardzo surowej, mającej ewidentnie represyjny, ale także (w założeniu ustawodawcy) dyscyplinujący charakter, strona powinna być pouczana w ten sposób, ażeby zyskała realną świadomość istnienia obowiązku, który jest zabezpieczony daną sankcją. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W szczególności organ wskazał, że skarżący składając podpis pod wnioskiem o przyznanie płatności ponosi odpowiedzialność za to, co znajduje się w jego treści, a także oświadcza, że znane są mu zasady przyznawania płatności. Organ podkreślił, że skarżący, wykazując dbałość o własne interesy, powinien z uwagą przeczytać otrzymane dokumenty, a także upewnić się, że dopełnił wszystkich wymaganych warunków do przyznania płatności, zaś winy za jego niestaranne działanie nie można przypisywać organom. Organ w odpowiedzi wyeksponował również, że skarżący uchybił terminowi do złożenia oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu i jeśli organy nie uwzględniłyby tego faktu, naruszyłyby przepisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał na uwadze, co następuje. Istota sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół kwestii prawidłowości ustalenia przez organy kwoty nienależnie pobranej płatności w związku z dyspozycją § 30 ust. 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U z 2018 r., poz. 1784, dalej: rozporządzenie ekologiczne), wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przywołany przepis rozporządzenia przewiduje, że płatność ekologiczna podlega zwrotowi w części stanowiącej 30% wysokości tej płatności za rok, w którym stwierdzono uchybienie, jeżeli niedokonano w terminie czynności, o których mowa w ust. 6 tego paragrafu. Z kolei § 30 ust. 6 stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone, że plan działalności ekologicznej jest niekompletny lub jest niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i załącznikami do niego w zakresie informacji, o których mowa w § 19 ust. 4a pkt 2, lub informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub 2, lub 4, lub 5 lub ust. 2 pkt 1 lub 2, lub ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia, rolnik: 1) uzupełnia lub poprawia ten plan, 2) składa oświadczenie o uzupełnieniu lub poprawieniu tego planu do kierownika biura powiatowego Agencji – najpóźniej w terminie składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności ekologicznej, a w przypadku gdy w ostatnim roku realizacji zobowiązania ekologicznego zostanie stwierdzone, że ten plan jest niekompletny lub jest niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i załącznikami do niego w zakresie informacji, o których mowa w § 19 ust. 4a pkt 2, lub informacji, o których mowa w ust. 1 pkt 1 lub 4 lub ust. 2 pkt 1 lub 2, lub ust. 3 załącznika nr 3 do rozporządzenia – w terminie do dnia 14 marca ostatniego roku realizacji tego zobowiązania. Jak wynika z akt sprawy, w raporcie kontroli 9009-00000019938/18, na stronie 4-1 w rubryce E_4_o formularza kontroli wymogów wspólnych, wymóg "Posiadany przez rolnika plan działalności ekologicznej jest kompletny/zgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i załącznikami w zakresie działek rolnych zlokalizowanych na określonych działkach ewidencyjnych i realizowanych na nich określonych wariantów lub pakietów ze wskazaniem roślin uprawnych uprawianych w ramach tych warunków lub pakietów" został opatrzony adnotacją "NIE". Wbrew zarzutom skargi, przyjęta konwencja sporządzenia raportu w formie tabelarycznego zestawienia wymogów i ich oceny, pozwalała jednoznacznie zinterpretować wyniki raportu przez organy i stwierdzić, że plan działalności ekologicznej jest niekompletny lub niezgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i załącznikach, co wymagało terminowego uzupełnienia lub poprawienia planu. Należy również zwrócić uwagę, że na tej samej stronie raportu, w rubryce "11. Uwagi" wprost wskazano, że "przedstawione przez rolnika w planie działalności ekologicznej (w części opisowej) dane w zakresie działek rolnych są niezgodne z deklaracją rolnika umieszczoną we wniosku o przyznanie płatności i materiale graficznym stanowiącym do niego załącznik". W dalszej kolejności raport wymienia różnice w pakietach dla poszczególnych działek między deklaracjami wniosku, a przedmiotowym planem. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut braku wskazania explicite w raporcie, że dany wymóg nie został spełniony. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia zasady informowania rolnika w zakresie wyników kontroli prowadzonej przez niego uprawy ekologicznej i obowiązku poprawienia planu działalności ekologicznej, należy zaznaczyć, że w przedmiotowym raporcie, na kolejnej stronie (4-2) zostało zawarte odnośne pouczenie. Co prawda zostało ono sporządzone mniejszą czcionką od zawartych w tabeli uwag, lecz czcionką tej samej wielkości, co opis wymogów i większą od przypisu w stopce strony. Tym samym pouczenie stanowi niewątpliwie czytelną kontynuację ocen wymogów. Treść pouczenia wskazuje, że w przypadku, gdy z czynności kontrolnych w przywołanym powyżej "Formularzu kontroli wymogów wspólnych" w ramach choć jednego z wymienionych wymogów (w tym E_4_o) zaznaczona zostanie odpowiedź NIE, wówczas rolnik uzupełnia lub poprawia plan działalności ekologicznej w zakresie wskazanym w ramach wymogu oraz składa oświadczenie o uzupełnieniu lub poprawieniu tego planu do kierownika biura powiatowego ARiMR, najpóźniej w terminie składania wniosków o przyznanie kolejnej płatności ekologicznej. Jak wynika z załączonego potwierdzenia odbioru, przedmiotowy raport został nadany 20 maja 2019 r., zaś doręczony skarżącemu 21 maja 2019 r. Fakt doręczenia raportu z pouczeniem nie jest kwestionowany przez skarżącego. Podobnie niekwestionowana jest data złożenia oświadczenia o uzupełnieniu lub poprawieniu planu, to jest 13 listopada 2019 r., zatem po upływającym 31 maja 2019 r. terminie. W związku z powyższym zasadne było wydanie przez organy, na podstawie § 30 ust. 7 rozporządzenia ekologicznego, decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ekologicznych. W stanie faktycznym sprawy, nie można czynić zarzutu organom z faktu, że w kwestionowanych przez skarżącego decyzjach zastosowały przepisy w brzmieniu ustalonym przez prawodawcę. Sąd zwraca również uwagę, że art. 27 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wyłącza w postępowaniu w sprawie przyznania pomocy możliwość stosowania art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2021 r., poz. 735). Oznacza to, że organ nie ma obowiązku wskazania, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane na dzień wysłania informacji, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ponadto przepis ten odnosi się do postępowań wszczętych na żądanie strony, zaś w niniejszej sprawie postępowanie wobec skarżącego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu działania rolnictwo ekologiczne zostało wszczęte z urzędu. Co więcej, art. 27 ust. 1 pkt 3) ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przewiduje, że niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania organ, udziela nie z urzędu, lecz na żądanie strony. Tym samym Sąd nie mógł uznać za trafny zarzutu naruszenia zasady informowania w odniesieniu do skutków niedopełnienia obowiązku uzupełnienia lub poprawienia planu. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).