I SA/Rz 217/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 27 marca 2025 r. nr 9009-2025-000259 w przedmiocie płatności bezpośredniej i przejściowej wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na 2023 rok oddala skargę. Przedmiotem skargi R. K. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) jest decyzja Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 27 marca 2025 r., nr: 9009-2025-000259, w której utrzymał decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia 10 stycznia 2025 r., nr 0175-2025-000, w sprawie przyznania płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2023 rok. Zaskarżone rozstrzygnięcia zostały oparte o następujące okoliczności faktyczne i prawne. W dniu 30 czerwca 2023 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wpłynął wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na 2023 rok. W przedmiotowym wniosku skarżąca ubiegała się o przyznanie: - podstawowego wsparcia dochodów (PWD), - płatności redystrybucyjnej (RED), - uzupełniającej płatności podstawowej (UPP). Do przyznania PWD i RED wnioskodawczyni zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni wynoszącej 18,16 ha, do UPP zadeklarowała zaś 5,19 ha, wskazując na dołączonym materiale graficznym ich położenie. Pismem z 9 stycznia 2024 r. organ I instancji wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w związku z faktem, że działka ewidencyjna nr [...] została przez nią zadeklarowana także na innych wnioskach pomocowych za 2023 r. W odpowiedzi na powyższe skarżąca pismem z 17 stycznia 2025 r. zawnioskowała o wycofanie powyższej działki jak również działek o nr ewidencyjnych [...] Ze względu na prowadzenie przez Prokuraturę Rejową w R. śledztwa w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR przez m.in. skarżącą organ na podstawie art. 60 ust 3 ustawy o Planie Strategicznym nie wycofał powyższych działek. Następnie organ wezwał skarżącą do okazania tytułu prawnego w zakresie wszystkich zadeklarowanych działek w 2023 roku. W udzielonej odpowiedzi z 14 lutego 2024 r. skarżąca wniosła o podanie wykładni prawnej, która uprawnia organ do powyższego wezwania W odpowiedzi na powyższe organ, powołując się na art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.) oraz art. 22 ustawy z dnia 8 lutego 2023 r. o Planie Strategicznym, szczegółowo wyjaśnił stronie podstawy swojego działania, wskazując jednocześnie na konieczność posiadania tytułu prawnego do deklarowanych działek. Wobec powyższego skarżąca odpowiadając na wcześniejsze wezwanie oświadczyła, że działki ew. nr [...] stanowią jej własność, do pisma została również dołączona umowa dzierżawy działki ewidencyjnej nr [...] . W toku dalszych czynności organ I instancji zwrócił się do Sądów Rejonowych w [...] z prośbą o wskazanie właścicieli wszystkich gruntów objętych deklaracją wnioskodawczyni. Na podstawie uzyskanych informacji organ, wezwaniami z dnia 19 kwietnia 2024 r., zwrócił się do właścicieli poszczególnych nieruchomości gruntowych o potwierdzenie faktu formalnego wyrażenia zgody na korzystanie z ich własności. Z całości zgromadzonej w tym zakresie dokumentacji dowodowej (w aktach), wniesionej w trybie odpowiedzi zwrotnej wynika wprost, że zaprzeczenie nawiązania jakiejkolwiek umowy znalazło swoje potwierdzenie dla następujących działek rolnych: 1. nr ewidencyjny działki: [...] położonych w miejscowości P., 2. nr ewidencyjny działki: [...] położonych w miejscowości Ł. Odnośnie działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości P. oraz o nr ewid. [...] położonej w miejscowości Ł. zostało potwierdzone istnienie formalnych umów dzierżawy, których stroną nie była skarżąca. Natomiast w przedmiocie działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości C. organ nie uzyskał od Sądu Rejonowego w L. żadnych informacji. W tym stanie faktycznym organ I instancji, po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej sprawy z uwzględnieniem wszystkich zebranych w sprawie dowodów, decyzją z dnia 3 czerwca 2024 r. odmówił przyznania skarżącej: - podstawowego wsparcia dochodów - 2023 i nałożył karę w wysokości [...]zł, - płatności redystrybucyjnej - 2023 i nałożył karę wysokości [...]zł, - uzupełniającej płatności podstawowej - 2023 i nałożył karę w wysokości[...]zł, informując stronę, że kwoty te będą potrącane z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w roku, w którym została złożona oraz przez kolejne 3 lata kalendarzowe W dniu 25 stycznia 2025 r do organu wpłynęło odwołanie skarżącej. W złożonym odwołaniu wnioskodawczyni nie zgadza się z wydana decyzją ponieważ "narusza ona przepisy prawa procesowego i materialnego tj. art. 3 ust. 2 pkt ustawy o płatnościach bezpośrednich". Skarżąca oświadczyła, że działka o nr ewid. [...]jest jej własnością, a działka o nr ewid. [...]stanowiła własność rodziców, zaś obecnie właścicielem jest jej brat. Do odwołania skarżąca załączyła również umowę dzierżawy działki o nr ewid. [...]. Organ II instancji decyzją z dnia 27 marca 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego, uznając ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne w nim zawarte za prawidłowe i niebudzące wątpliwości. Wskazał przy tym, że zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że skarżąca - pomimo ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 22 ustawy o Planie Strategicznym - nie przedstawiła tytułu prawnego do większości działek rolnych zadeklarowanych do płatności. Tytuł prawny został złożony jedynie w odniesieniu do działki nr ew. [...]o powierzchni 1,00 ha, która została zakwalifikowana do przyznania płatności. W przypadku działek nr ew. [...] potwierdzono brak zawarcia jakiejkolwiek umowy. Dla działek nr ew. [...] przedstawiono umowy dzierżawy, których stroną nie była skarżąca, natomiast w odniesieniu do działki nr ew. [...] nie przedłożono żadnego tytułu prawnego, a dla działki nr ew[...] nie dostarczono dokumentu potwierdzającego zgodę brata strony na użytkowanie gruntu. Odnośnie do pozostałych działek, tj. nr ew. [...] - strona nie przedłożyła żadnego tytułu prawnego wymaganego zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy o Planie Strategicznym. W świetle powyższego organ odwoławczy podkreślił, że do skutecznego ubiegania się o przedmiotowe płatności nie wystarcza samo użytkowanie gruntu konieczne jest równoczesne spełnienie obu przesłanek, tj. faktycznego korzystania z działki oraz posiadania do niej ważnego tytułu prawnego. Brak spełnienia tych warunków skutkował stwierdzeniem różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a kwalifikującą się do płatności: - w ramach płatności PWD i RED – z 18,16 ha do 1,00 ha (co oznacza, że 17,16 ha stanowiło powierzchnię wykluczoną), - w ramach płatności UPP – z 5,19 ha do 1,00 ha (tj. 4,19 ha powierzchni przedeklarowanej). W konsekwencji organ był zobowiązany do obliczenia procentu powierzchni przedeklarowanej przeliczenia wysokości przyznanych płatności i nałożenia na skarżącą sankcji finansowych w łącznej wysokości [...] zł. W skardze do tut. Sądu skarżąca zarzuciła organowi "naruszenie prawa procesowego oraz materialnego tj. art. 138 § 1 pkt 1 i 2, art. 8 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji z 10 stycznia 2025 r." Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg. Norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że jej zdaniem wydana decyzja narusza przepisy prawa administracyjnego w szczególności art. 6, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego tj. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Przywołuje również art. 8 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich i uważa, że nie było dowodów, na podstawie których odmówiona została płatność za rok 2023. Skarżąca przywołuje również przepis art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr [...] odnośnie "kwalifikującego się hektara" oraz art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr [...]odnośnie "maksymalnego kwalifikowanego obszaru". Skarżąca opisując stan faktyczny sprawy wskazała, iż odpowiedziała na wezwanie organu I instancji dołączając umowę dzierżawy działki ew. nr [...] , a także oświadczyła, że działka ew. nr[...] jest jej własnością, a działka ew. o nr [...] stanowiła własność rodziców, a obecnie właścicielem jest jej brat. W dalszej części skargi skarżąca podnosi, że istnieje poważny problem prawny związany z ustaleniem właściciela działki rolnej. Wskazuje, że żaden urząd w kraju nie udziela tego rodzaju informacji, co rodzi pytanie, skąd użytkownik działki ma je pozyskać. Podkreśla, że Kierownik ARiMR uznał działki wchodzące w skład jej gospodarstwa za użytkowane bezumownie, a na tej podstawie odmówił przyznania wszystkich płatności. Zdaniem skarżącej jest to wyjątkowo krzywdzące, ponieważ utrzymuje ona deklarowane grunty w dobrej kulturze rolnej i faktycznie wykorzystuje je rolniczo. Skarżąca wskazuje ponadto, że użytkuje grunty na podstawie posiadania samoistnego, podczas gdy wymaga się od niej przedstawienia tytułu prawnego, mimo iż nie wystąpiła sytuacja konfliktu w ramach kontroli krzyżowej. Jak zaznacza, zgodnie z art. 336 kodeksu cywilnego posiadanie stanowi stan faktyczny, który przejawia się zarówno władaniem rzeczą, w tym przypadku gruntem jak i faktycznym korzystaniem z niej przez określoną osobę. W ocenie strony płatność powinna zostać przyznana do gruntów, które faktycznie były przez nią użytkowane rolniczo. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyższych granicach Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest niezasadna. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy skarżąca posiadała legitymację do otrzymania płatności za zadeklarowany we wniosku areał. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla wyniku postępowania. Skarżąca zwróciła się do Kierownika ARiMR o przyznanie płatności bezpośrednich oraz przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 na rok 2023. Warunki przyznawania płatności w kampanii 2023 r. określa ustawa o Planie Strategicznym. Zgodnie z art. 45 ust. 1 tej ustawy, płatności przysługują do użytków rolnych będących w posiadaniu rolnika. Kluczowe znaczenie ma przy tym art. 22 ustawy, który stanowi, że płatności są przyznawane do gruntów pozostających w dniu 31 maja roku złożenia wniosku w posiadaniu rolnika ubiegającego się o dopłaty i to na podstawie tytułu prawnego. Przepis ten, obowiązujący w 2023 r., wprowadził odmienny reżim niż dotychczas. W świetle art. 22 ustawy, wymóg posiadania tytułu prawnego dotyczy wszystkich posiadaczy gruntów, a nie wyłącznie użytkujących grunty Skarbu Państwa. Oznacza to, że ustawodawca odstąpił od wcześniejszego zróżnicowania sytuacji posiadaczy nieruchomości w zależności od ich właściciela (Skarb Państwa, jednostki samorządu czy osoby prawne). Obecnie wszyscy posiadacze muszą wykazać tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji nie dochodzi do naruszenia unijnej zasady równego traktowania, zasady konkurencji ani zasady proporcjonalności, które w poprzednich latach były podstawą uchylenia decyzji organów przyznających płatności. Z akt sprawy wynika, że skarżąca zadeklarowała do płatności działki rolne położone w trzech powiatach województwa podkarpackiego: [...]. Organ I instancji, posiadając informacje o prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w R. śledztwie w sprawie doprowadzenia w latach 2019-2022 do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR, w którym pojawia się również wątek dotyczący skarżącej, działając w granicach ustawowych uprawnień oraz w celu weryfikacji przesłanek wynikających z art. 22 ustawy o Planie Strategicznym, wezwał ją do przedstawienia tytułów prawnych do wszystkich zgłoszonych działek. Jak ustalono, jedynym dokumentem złożonym przez stronę była umowa dzierżawy działki nr ew. [...] o powierzchni 1,00 ha położonej w K.. Umowa ta została uznana za wystarczającą do przyznania płatności wyłącznie dla tej działki. W odniesieniu do pozostałych nieruchomości skarżąca nie wykazała tytułów prawnych. Odnośnie części działek nastąpiło zaprzeczenie ich właścicieli jakoby jakiekolwiek umowy zostały zawarte ze stroną, zaś w stosunku do innych stronami umów były osoby trzecie nie związane z przedmiotowym postępowaniem. W przypadku działek nr ew. [...] skarżąca ograniczyła się do oświadczenia, że jest ich właścicielką, lecz nie przedstawiła żadnej dokumentacji. Dodatkowo, w odniesieniu do działki nr ew. [...], w aktach znajdują się dwa sprzeczne oświadczenia skarżącej: w piśmie z 13 marca 2024 r. twierdziła, że jest właścicielką działki, natomiast w odwołaniu z 25 stycznia 2025 r. wskazała, że działka była własnością jej rodziców, a obecnie należy do jej brata. W aktach brak jakiejkolwiek zgody właściciela na użytkowanie tej nieruchomości. W świetle powyższego odnosząc do zarzutów skarżącej należy wskazać, że dla oceny spełnienia przesłanek przyznania płatności w kampanii 2023 r. nie wystarcza samo faktyczne użytkowanie gruntów przez wnioskodawcę, jeżeli ma ono charakter bezumowny. Państwa członkowskie posiadają bowiem pewien zakres swobody w określaniu dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Polski ustawodawca skorzystał z tej możliwości, wprowadzając w art. 22 ustawy o Planie Strategicznym wymóg wykazania przez wnioskodawcę tytułu prawnego do użytkowanej nieruchomości. Brak udokumentowania takiego tytułu skutkuje odmową przyznania płatności. Z kolei art. 66 ust. 2 tej ustawy nakłada na strony oraz uczestników postępowania obowiązek przedstawiania dowodów i składania wyjaśnień zgodnie z prawdą, bez zatajania faktów, przy czym ciężar dowodu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. W świetle tych regulacji organy prawidłowo uznały, że skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do zadeklarowanych gruntów, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że nie spełniła ona wymogu z art. 22 ustawy, zgodnie z którym posiadanie gruntu musi być połączone z posiadaniem tytułu prawnego. Sama okoliczność faktycznego użytkowania działek nie mogła stanowić wystarczającej podstawy do przyznania płatności. Organy, dysponując wyłącznie jednym tytułem prawnym do działki o nr ewid. [...], prawidłowo uznały, że płatność do niej przysługuje. Natomiast w stosunku do pozostałych działek słusznie stwierdziły brak podstaw do jej przyznania, nakładając na skarżącą kary finansowe zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2023 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania i wypłaty podstawowego wsparcia dochodów, płatności redystrybucyjnej, płatności dla młodych rolników, płatności związanych z produkcją do powierzchni upraw i płatności związanych z produkcją do zwierząt, płatności dla małych gospodarstw oraz przejściowego wsparcia krajowego w ramach Planu Strategicznego dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027 (Dz.U. z 2025 r., poz. 1186 ze zm.). Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, analizę zebranych dowodów pod kątem prawidłowości zadeklarowanych areałów rolnych, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób pełny i dało podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Dokonana przez organy ocena prawna tych ustaleń została wyczerpująco uzasadniona. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak również zarzut naruszenia art. 6 k.p.a należy więc uznać za bezzasadne. W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt, że wspomniany wyżej art. 7, art. 77 k.p.a. w kontrolowanym postepowaniu nie miały zastosowania, więc nie mogły zostać naruszone. Stosownie bowiem do art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 1199) jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 79a oraz art. 81. W doktrynie wskazuje się przy tym, że również na gruncie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy o Planie Strategicznym obowiązek organu ogranicza się do "rozpatrzenia" materiału dowodowego przedstawionego przez stronę i uczestników postępowania. Ustawodawca odszedł od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz od zasady pełnego postępowania dowodowego z art. 77 k.p.a., nie nakładając na organ obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na rzecz wnioskodawcy. Reasumując należy stwierdzić, że argumentacja skarżącej sprowadza się zatem wyłącznie do polemiki z prawidłowymi i należycie uzasadnionymi ustaleniami organu. Organy administracji były uprawnione, a zarazem zobowiązane, do zastosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji. Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem bądź stwierdzeniem nieważności decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego ani procesowego. W związku z tym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga podlega oddaleniu.