I SA/Rz 230/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch / spr./ Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Piotr Popek Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne, 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej S. P. kwotę 917 (dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania S. P. (określanej dalej zamiennie jako skarżąca), decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik BP ARiMR, organ I instancji) z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] o ustaleniu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wynika z akt sprawy w dniu 29 kwietnia 2007 roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek M. P. (męża skarżącej) o przyznanie płatności do gruntów rolnych, o przyznanie płatności cukrowej i o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2008 roku nr [...] przyznał M. P. płatności do gruntów rolnych na 2007 rok na łączną kwotę 3 194,65 zł w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 1 583,09 zł, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 878,83 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 732,73 zł. Decyzja została doręczona żonie wnioskodawcy – S. P. w dniu 6 marca 2008 r. Przyznana płatność w dniu 26 marca 2008 r. została przekazana na rachunek bankowy wskazany przez M. P. we wniosku o wpis do ewidencji producentów. W dniu 7 lipca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR pozyskał informację o śmierci M. P. (odpisu skrócony aktu zgonu z dnia 20.10.2014 r.) na którego wniosek zostało wszczęte postępowanie w sprawie przyznania płatności na 2007 rok. Z aktu zgonu wynikało, że wnioskodawca zmarł 20 grudnia 2007 r. W związku z powyższym organ I Instancji w dniu 11 września 2017 r. wystąpił do banku do którego wpłynęły płatności przyznane decyzją nr [...] z wnioskiem o wskazanie osób, które je pobrały. Bank Spółdzielczy pismem z dnia 19 września 2017 roku poinformował Kierownika BP ARiMR, że może udzielać informacji stanowiących tajemnice bankową tylko podmiotom wymienionym w art. 105 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo Bankowe a Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest organem uprawnionym do otrzymania informacji na temat rachunków bankowych klientów banku. Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR dnia 7 września 2017 roku wystąpił do Urzędu Skarbowego o udzielenie informacji czy w sprawie zmarłego M. P. został ustalony krąg spadkobierców na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia a także czy wydane zostało postanowienie o dziale spadku. W odpowiedzi na ww. pismo Naczelnik Urzędu Skarbowego dnia 15 września 2017 roku poinformował organ, że nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi krąg spadkobierców po zmarłym M. P. Wobec braku danych osoby, która pobrała płatności za zmarłego M. P., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił, że na działki które były przedmiotem wniosku o przyznanie płatności na 2007 r. w roku następnym tj. 2008 ubiegała się S. P. zamieszkała pod tym samym adresem co zmarły wnioskodawca. W dniu 28 września 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał S. P. (żonę zmarłego) do złożenia wyjaśnień, co do faktu pobrania płatności obszarowych przyznanych M. P. za 2007 rok na mocy decyzji [...] z dnia [...] marca 2008 r. W odpowiedzi na wezwanie S. P. oświadczyła, iż pobrała płatności przyznane mężowi M. P. za rok 2007 w kwocie 3 194,65 zł z konta bankowego. Wobec powyższego dnia 10 października 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne wobec S. P. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich przyznanych M. P. na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2008 roku. S. P. w piśmie z dnia 18 października 2017 roku skierowanym do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wyjaśniła, iż wspólnie z mężem prowadziła gospodarstwo. Wskazała, że posiadali wspólne konto w banku i wspólnie dysponowali tymi samymi środkami na gospodarstwo, zaś po śmierci męża prowadziła gospodarstwo rolne sama wraz z nieletnim synem. Środki, które pobrała z tytułu dopłat za 2007 rok wykorzystała w całości na cele gospodarstwa i po 10 latach nie stać jej na zwrot tych pieniędzy, gdyż jest to znaczna suma. Podkreśliła, że w jej ocenie że środki przyznane za 2007 rok należały się jej w takim samym stopniu jak zmarłemu mężowi i miała pełne prawo do dysponowania nimi na wspólne gospodarstwo. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z- dnia [...] listopada 2017 r., opisaną na wstępie, ustalił S. P. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośrednio przyznanych jej mężowi M.P. na mocy decyzji z dnia [...] marca 2008 r. S. P. nie zgodziła się z decyzją organu i wniosła odwołanie do Dyrektor ARiMR. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie w całości postepowania podnosząc zarzut naruszenia przepisów art. 7 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego jak również błędne przyjęcie okresu przedawnienia. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniła, że nie miała świadomości, że jako spadkobierczyni mogła przejąć płatności z ARiMR po zmarłym mężu składając stosowny wniosek w odpowiednim czasie. Podkreśliła, iż działała w dobrej wierze i była przekonana o tym, że jej działanie jest zgodne z prawem. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., opisana na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że M. P., będący stroną postępowania w sprawie przyznania płatności za 2007 r. zmarł przed doręczeniem decyzji a zatem przedmiotowa decyzja nie mogła zostać skutecznie doręczona z uwagi na śmierć strony postępowania. W ocenie organu przedmiotowa decyzja nie mogła wywołać skutków prawnych a środki przekazane na rachunek zmarłego na jej podstawie należało uznać za płatności nienależnie pobrane jako wypłacone bez podstawy prawnej. Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie, nie zaistniały przesłanki zawarte w art. 73 ust. 4-5 rozporządzenia Komisji (WE) z dnia 21 kwietnia 2004 r. nr 796/2004 ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z zm.) skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez odwołującą nienależnie pobranych płatności. Organ wskazał, że na podstawie tych przepisów obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy lub innej władzy oraz jeśli błąd nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie został spełniony ww. warunek tj. łącznego wystąpienia wymienionych powyżej przesłanek, ponieważ nie można uznać, że płatności zostały, dokonane na skutek pomyłki ARiMR. Organ podkreślił, że płatności wypłacone w dniu 26 marca 2008 r. nie wynikły z pomyłki ARiMR, gdyż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydając decyzję przyznającą płatności w kwocie 3 194,65 zł nie posiadał informacji, że wnioskodawca tj. M. P. zmarł w dniu 20 grudnia 2007 roku. Zdaniem organu w rozpatrywanej sprawie, nie zaistniały przesłanki zawarte w art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który stanowi że zwrot płatności uznanej za nienależną, ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W ocenie organu prawidłowym okresem przedawnienia w przedmiotowej sprawie jest termin 10-letni, który od dnia wypłaty środków na konto wnioskodawcy jeszcze nie upłynął bowiem działanie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie nosiło cechy działania w dobrej wierze. Zdaniem organu S. P. nie dochowała należytej staranności poprzez fakt, że nie poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o śmierci swojego męża, tj. właściwego beneficjenta ARiMR. Organ wskazał, że S. P. odebrała przesyłkę pomimo wiedzy o tym, że adresat już nie żył. Reasumując organ odwoławczy uznał, że S. P. nienależne pobrała płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznane decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] jej mężowi M. P. a zatem zobowiązana jest do ich zwrotu. S. P. nie zgodziła się z rozstrzygnięciem organu i złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję z dnia [...] stycznia 2018 r., opisaną na wstępie, domagając się jej uchylenia jak również uchylenia poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 29 ust. 1a, ust. 2 i ust. 7 ustawy ARiMR w zw. z art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r. poz. 341) w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że skarżąca nienależnie pobrała środki publiczne mimo braku podstaw do takiego przyjęcia, a także poprzez błędne zastosowanie ww. przepisów do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz; - art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników - poprzez jego niezastosowanie w stosunku do płatności za lata 2008, mimo że nastąpiło przedawnienie żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności z uwagi na fakt, iż pomiędzy przekazaniem skarżącej płatności a powiadomieniem jej o rzekomo nieuzasadnionym charakterze płatności upłynęły przeszło 4 lata, a skarżąca działała w dobrej wierze; - naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść zapadłego orzeczenia tj. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących przedawnienia prawa do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wskutek nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego odnoszącego się do istnienia dobrej wiary po stronie skarżącej oraz całkowicie dowolnym ustaleniu, iż skarżąca działała w złej wierze. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy naruszyły art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ust. 1a i ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2137) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego, który zaistniał przed ich wejściem w życie. Orany naruszyły jedną z podstawowych zasad porządku prawnego - zasadę lex retro non agit wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przyznał płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2007r. decyzją z [...] marca 2008r. Decyzja ustalająca kwoty nienależnie pobranych płatności do zwrotu wydana została na podstawie art. 29 ust. 1, 1a i 8 wyżej cyt. ustawy z dnia 9 maja 2008r. o ARiMR. Stosownie do ust. 1a powyższego artykułu przedmiotowej ustawy, ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie pobranych płatności, dotyczy również podmiotów niebędących stronami postępowania w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej, które nienależnie lub nadmiernie pobrały środki publiczne. Powyższy przepis został wprowadzony w życie ustawą z dnia 24 stycznia 2014r. o zmianie ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 341), począwszy od 2 kwietnia 2014 r. Wykreował nieznane przed tą datą prawo do zwrotu płatności przez podmioty, które pobrały je nienależnie lub nadmiernie. Przepis art. 29 ust. 1a, oraz ust. 7 mają charakter materialnoprawny - dotyczą bowiem obowiązku zwrotu płatności, nie zaś kwestii proceduralnych. Wobec czego zastosowanie go do zdarzenia przed jego wejściem w życie, było złamanie zasady lex retro non agit. Zasada niedziałania prawa wstecz, nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże można od niej odstąpić tylko wyjątkowo, jeżeli przemawia za tym konieczność obrony innych wartości konstytucyjnych, w każdym razie z powyższego przepisu nie wynika, że może on mieć zastosowanie do stanów zaistniałych przed jego wejściem w życie. Z zasadą bezpośredniego działania prawa nie można wyprowadzić domniemania, że wobec braku konkretnego unormowania przepis materialnoprawny może mieć zastosowanie z mocą wsteczną (wyrok TK z 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK nr 6/A/2003, poz. 51 i z 23 lipca 2013 r., P 36/12, OTK nr 6/2013, poz. 82). W niniejszej sprawie organy zastosowały art. 29 ust. 1a z dnia 9 maja 2008 r. do zdarzenia zaistniałego przed jego wejściem w życie, kiedy to nie było przepisów prawnych, które pozwalałyby traktować obowiązek zwrotu takich należności, przez osoby znajdujące się w sytuacji prawnej jak skarżąca. Doszło więc do zastosowania tego przepisu z mocą wsteczną gdy nie było to uzasadnione ważnymi względami. Ostatecznie więc organ może jedynie próbować odzyskać nienależnie pobrane należności na drodze cywilnoprawnej. Z tych względów bezprzedmiotowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów. Mając powyższe na względzie, ponieważ doszło do naruszenia prawa materialnego, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. W oparciu o art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzono postępowanie administracyjne, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.