I SA/Rz 233/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2022 r. sprawy ze skargi E. z o.o. z siedzibą w R. na czynność Starosty Rzeszowskiego w postaci odmowy zawarcia ze skarżącą umowy na dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń jej pracowników oraz składek na ubezpieczenie społeczne 1) oddala skargę. 2) zarządza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz skarżącej E. z o.o. z siedzibą w R.zwrot kwoty 200 (dwieście) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. W stanie faktycznym sprawy E. sp. z o.o., z siedzibą w R., uprzednio A. sp. z o.o., z siedzibą w W. – zwana dalej skarżącą lub spółką, w dniu 28 maja 2021 r., zwróciła się do Starosty R. (Powiatowego Urzędu Pracy w R.) z wnioskiem o dofinansowanie jej części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od nich składek na ubezpieczenie społeczne, na podstawie art. 15 zzb ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., zwanej dalej ustawą z 2 marca 2020 r.) W przedmiotowym wniosku spółka zaznaczyła, że jest małym przedsiębiorcą. Uchwałą nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników skarżącej z 18 marca 2021 r. dokonano podwyższenia kapitału zakładowego spółki z 5 000 do 10 000 zł, a także zmiany zapisów co do miejsca siedziby spółki. Od dnia podjęcia uchwały siedzibą tą stał się R. Starosta R. – Powiatowy Urząd Pracy w R. w dniu 11 czerwca 2021 r. przekazał wniosek spółki o dofinansowanie Urzędowi Pracy miasta stołecznego W. Spółka pismem skierowanym do Starosty R. – Powiatowego Urzędu Pracy w R., zwróciła się o weryfikację swojego wniosku i rozpatrzenie go przez ten organ, zgodnie z właściwością. Przekazany Urzędowi Pracy miasta stołecznego W. wniosek spółki został zwrócony Staroście R. – Powiatowemu Urzędowi Pracy w R. 16 czerwca 2021 r. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Starosta R., pismem z 30 czerwca 2021 r., poinformował spółkę o odmownym jego załatwieniu. W dalszej części pisma wskazano, że po zweryfikowaniu listy pracowników, załączonej do wniosku (kalkulatora wynagrodzeń), w oparciu o dane Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdzono, że nie wszystkie podane w załączniku osoby są zatrudnione w spółce. Oprócz tego w przypadku niektórych pracowników, odprowadzane są za nich jedynie składki zdrowotne, podczas gdy spółka w kalkulatorze wykazuje pełne składki na ubezpieczenia społeczne, należne od ich wynagrodzeń. Tak więc ubiega się o ich refundację, chociaż nie są one opłacane. Z uwagi na tego rodzaju okoliczności, odmownie załatwiono wniosek spółki. Wnioskiem z dnia 1 września 2021 r. spółka zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej sprawy. W kwestii nieprawidłowości związanych z listą pracowników, zamieszczoną w załączniku do wniosku, stwierdzonej przy rozpatrywaniu jej wniosku, skarżąca nadmieniła, że na skutek niedopatrzenia rzeczywiście istniały różnice pomiędzy przedmiotową listą, a danymi z ZUS. Obecnie jednak nieprawidłowości te zostały usunięte. Pismem z 6 października 2021 r. Powiatowy Urząd Pracy w R. poinformował skarżącą, że wypłatę wsparcia, na podstawie art. 15 zzb ustawy z 2 marca 2020 r r., zakończył z dniem 30 czerwca 2021 r. Jednocześnie zaznaczył, iż w związku z informacją odnośnie poprawienia danych w załączniku wniosku, zwrócił się do ZUS o potwierdzenie dokonanych zmian. Pismem z 21 grudnia 2021 r. Powiatowy Urząd Pracy w R. poinformował spółkę, iż podtrzymuje swoje stanowisko o odmowym rozpatrzeniu jej wniosku, z uwagi na niespełnienie niezbędnych ku temu przesłanek. W dniu 14 marca 2022 r. spółka wniosła skargę do Sądu na czynność Starosty R. z zakresu administracji publicznej, polegającą na odmownym załatwieniu jej wniosku o przyznanie dofinansowania. Zaskarżonej czynności zarzuciła naruszenie: 1) art. 15 zzb ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000) poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę przyznania dofinansowania na tej podstawie, że spółka złożyła wniosek o dofinansowanie niezgodnie z właściwością miejscową, pomimo że ta, wniosek o przyznanie jej dofinansowania skierowała do Powiatowego Urzędu Pracy w R., właściwego z punktu widzenia jej siedziby, a także błędne przekazanie wniosku przez ten organ do Urzędu Pracy miasta stołecznego W. i nierozpoznanie wniosku, choć wniosek został zwrócony do Powiatowego Urzędu Pracy w R., 2) art. 15 zzb ust. 1 oraz ust. 2 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i odmowę przyznania dofinansowania na tej podstawie, że nie wszyscy pracownicy wskazani we wniosku mieli opłacone składki na ubezpieczenie społeczne, a podlegali jedynie ubezpieczeniu zdrowotnemu, pomimo że przesłanką uzyskania wsparcia z art. 15 zzb ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r., nie jest zrealizowanie obowiązku ubezpieczenia, a jedynie podleganie temu ubezpieczeniu, co jest równoznaczne z zawarciem umowy o pracę albo umowy zlecenia; przesłanka niezalegania w regulowaniu składek dotyczy wyłącznie okresu do końca III kwartału 2019 r., 3) art. 15 zzb ust. 1 oraz ust. 2 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że pracownikiem jest tylko osoba zgłoszona do ubezpieczenia w dniu złożenia wniosku i na tej podstawie dokonanie odmowy przyznania dofinansowania jako że nie wszystkie osoby wskazane we wniosku były pracownikami spółki, podczas gdy wskazane wyżej przepisy nie wymagają zgłoszenia do ubezpieczeń, ale wyłącznie podlegania ubezpieczeniu, co oznacza zawarcie umowy o pracę albo umowy zlecenia; w tym zakresie spółka zaznaczyła, iż w terminie naboru wniosków o dofinansowanie zgłosiła wszystkich pracowników objętych wnioskiem do ubezpieczeń. Na tej podstawie skarżąca wystąpiła o uznanie czynności niezakwalifikowania jej do dofinansowania za bezskuteczną. W uzasadnieniu skargi spółka stwierdziła, że kompletny wniosek o przyznanie jej dofinansowania złożyła 28 maja 2021 r., tj. w terminie otwartym do naboru tego typu wniosków. Termin ten upływał bowiem 30 czerwca 2021 r. Wniosek ten złożyła do właściwego organu, gdyż 18 marca 2021 r. dokonała zmiany swoje siedziby. W tym dniu została ona przeniesiona z W. do R., a wniosek o zarejestrowanie tego rodzaju zmiany w KRS został złożony 6 kwietnia 2021 r. Sąd rejestrowy dokonał wpisu w dniu 31 maja 2021 r., a organ przekazał jej wniosek do W., o czym zawiadomił spółkę pismem z 11 czerwca 2021 r. To skłoniło spółkę do ponowienia wniosku do organu właściwego, który to kolejny wniosek także został przekazany do W. Skarżąca mając na względzie powyższe stwierdziła, że wniosek złożyła w odpowiednim terminie, do właściwego miejscowo organu, natomiast przekazane go do Warszawy stanowiło, w jej ocenie, rażące naruszenie art. 15 zzb ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r., a także takie samo rażące naruszenia art. 65 § 1 K.p.a. Sam przepis art. 15 zzb ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. wiąże możliwość przyznania dofinansowania z podleganiem obowiązkowi ubezpieczeń, a nie ich opłacaniem. Opłacanie składek nie jest zatem przesłanką przyznania dofinansowania. W ocenie skarżącej sam fakt zawarcia z pracownikiem umowy spełnia warunek z art. art. 15 zzb ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. Za naruszenia prawa, zdaniem skarżącej, uznać należy także stanowisko organu, zgodnie z którym pracownikiem jest wyłącznie osoba zgłoszona do ubezpieczenia. Jest to przy tym warunek nieznany art. 15 zzb ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. Końcowo skarżąca podkreśliła, że wszyscy pracownicy objęci wnioskiem byli przez nią zatrudnieni i podlegali ubezpieczeniom społecznym. Część z nich nie została jednak zgłoszona w ustawowym terminie, co nastąpiło jednak w okresie naboru wniosków. Starosta R., w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na jej niedopuszczalność oraz braki formalne, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Organ dodał, że po wpłynięciu wniosku wstępnie zweryfikowano zasadność ewentualnego przyznania dofinansowania dla spółki. W tym zakresie ustalono, że pod adresem siedziby spółki brak jest oznaczenia jej firmy. Pod wskazanym adresem figuruje bowiem 118 firm, tj. 114 istniejących oraz 4 wykreślone z rejestru. W odpowiedzi na skargę stwierdzono ponadto, że skarżąca wystąpiła o dofinansowanie wynagrodzenia pracownika A. G. i 27 zleceniobiorców. Wszyscy zleceniobiorcy nie byli zgłoszeni do ubezpieczenia społecznego, a jedynie zdrowotnego. W związku z tym spółka bezprawnie wystąpiła o refundację na nich. Poza tym osoby wykazane w załączniku do wniosku spółki były zgłoszone do ubezpieczenia przez inne podmioty (spółki) członkiem zarządu których był J. P. Dodatkowo, w oparciu o dane z bazy Syriusz stwierdzono, iż osoby te zamieszkują w województwie m. Skarżąca korzystała już ze wsparcia na podstawie przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., gdyż na podstawie art. 15 zzd tej ustawy otrzymała pożyczkę w wysokości 5 000 zł, przysługującą mikroprzedsiębiorcy, zatrudniającemu średniorocznie mniej niż 10 pracowników. Tymczasem w ramach rozpatrywanego wniosku spółka zadeklarowała, że jest małym przedsiębiorcą, któremu nie przysługuje wsparcie, o którym mowa w art. 15 zzd ustawy z 2 marca 2020 r. Skarżąca otrzymała także wsparcie z Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. Zdaniem organu, wszystkie te okoliczności mogą świadczyć o tym, że J. P. jako prezes, członek zarządu i udziałowiec wielu spółek faktycznie nie prowadzi działalności a zawiera jedynie z poszczególnymi pracownikami umowy dla pozoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym przypadku była czynności z zakresu administracji publicznej, dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Została ona podjęta przez organ w ramach procedury związanej z udzielaniem dofinansowania podmiotom gospodarczym, na podstawie art. 15 zzb ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. Przepis art. 15 zzb ust. 1 stanowi, że starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15 g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne, w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Zgodnie zaś z art. 15 zzb ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę nakładczą lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo które wykonują pracę zarobkową na podstawie innej niż stosunek pracy na rzecz pracodawcy będącego rolniczą spółdzielnią produkcyjną lub inną spółdzielnią zajmującą się produkcją rolną, jeżeli z tego tytułu podlega obowiązkowi ubezpieczeń: emerytalnemu i rentowemu, z wyjątkiem pomocy domowej zatrudnionej przez osobę fizyczną. Wynikająca z zacytowanej regulacji procedura przyznawania wsparcia ma niejako dwuetapowy charakter, co sprowadza się do tego, że w pierwszej kolejności właściwy do rozpatrzenia wniosku organ kwalifikuje konkretnego wnioskodawcę do zawarcia z nim umowy o udzielenie dofinansowania, następnie zaś, w przypadku pozytywnego wyniku tej kwalifikacji, właściwa umowa jest zawierana. W niniejszym przypadku, do zdyskwalifikowania wniosku skarżącej o przyznanie dofinansowania doszło na pierwszym etapie jego procedowania, poprzedzającym podpisanie umowy, w ramach czynności z zakresu administracji publicznej, która to czynność podlega kognicji Sądu i tego rodzaju kontroli została poddana, na skutek wniesienia przez spółkę skargi. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, z powodu wniesienia jej po terminie, w tym miejscu należy nadmienić, że choć okoliczność ta nie budzi wątpliwości, to kierując się art. 53 § 2 P.p.s.a. Sąd postanowił rozpoznać skargę z uwagi na to, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy strony. Sama bowiem kwestia zaskarżalności tego rodzaju czynności, jak zakwalifikowanie określonych podmiotów do uzyskania dofinansowania, była przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tej sytuacji nie sposób więc było oczekiwać od strony wiedzy co do ich zaskarżalności. Przechodząc do kwestii merytorycznych stwierdzić należy, że przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. – tj. art. 15 zzb ust. 1 i ust. 2 przewidują możliwość przyznania konkretnym podmiotom dofinansowania części kosztów wynagrodzeń, a także należnych od tych wynagrodzeń składek. Wykładnia obu tych regulacji prowadzi do jasnych i jednoznacznych wniosków, że przyznanie wymienionych w nich form wsparcia pozostawione zostało uznaniu właściwego organu, który w tym zakresie korzysta z pewnego zakresu swobody, co do ich udzielenia. W żadnym więc razie nie można przyjąć, że spełniając kryteria podmiotowe i przedmiotowe wystąpienia o konkretny rodzaj pomocy, występujący o to podmiot, dysponuje swoistego rodzaju roszczeniem o jej udzielenie. Działanie organu w zakresie udzielania wsparcia wymienionego we wskazanych wyżej przepisach, jakkolwiek mieszczące się w ramach uznania administracyjnego, nie oznacza dowolności po jego stronie. Odmawiając konkretnemu wnioskodawcy wsparcia winien on bowiem uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Poza tym uzasadnienie to winno być oparte na racjonalnej argumentacji, odnoszącej się do celów i przeznaczenia rozpatrywanego wsparcia, a także rozważanych jej form. W niniejszej sprawie Starosta R. odmówił zakwalifikowania skarżącej do uzyskania wnioskowanego przez nią dofinansowania podając stojące za taką decyzją powody, których nie sposób uznać za abstrakcyjne i dowolne. W piśmie skierowanym do skarżącej wskazał, że występując o dofinansowanie kosztów wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne, powołała się ona na tego rodzaju wydatki ponoszone na rzecz pracowników i zleceniobiorców, którzy albo nie zostali przez nią zgłoszeni do ubezpieczeń społecznych (do ZUS), albo też byli objęci jedynie ubezpieczeniem zdrowotnym. Takie stanowisko zostało zawarte w skierowanym do spółki piśmie z 30 czerwca 2020 r. Skarżąca zresztą nie zakwestionowała tego stanu rzeczy, ale powołała się na fakt, że art. 15 zzb ust. 1 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. nie uzależnia przyznania określonych w tych regulacjach form pomocy od uprzedniego opłacenia składek za pracowników i zleceniobiorców czy też zgłoszenia tych osób do ubezpieczenia. Odnosząc się do tych przeciwstawnych poglądów stron postępowania sądowego stwierdzić należy, że stanowisko organu, odnośnie przyczyn odmowy zakwalifikowania spółki do uzyskania wsparcia jest jasne, zrozumiałe i przekonujące, a przy tym opiera się na racjonalnych argumentach. Skoro bowiem na moment składania wniosku i jego rozpatrzenia, w terminie przyznawania tego rodzaju form wsparcia (30 czerwca 2021 r.) skarżąca nie była zobligowana do ponoszenia składek na ubezpieczenia społeczne w deklarowanej we wniosku wysokości (istnienia tego rodzaju obowiązku nie wykazała), w związku z niedokonaniem zgłoszenia do ZUS osób, za które składki te miały być odprowadzane, to trudno mówić o zasadności przyznawania jej dofinansowania tego rodzaju wydatków, które z jej punktu widzenia nie były wymagalne. Taka argumentacja zawarta w skierowanym do skarżącej piśmie z 30 czerwca 2021 r. nie może być uznana za dowolną, a co za tym idzie stanowiącą wyraz nadużycia uznania administracyjnego przez Starostę R. Nie ma racji skarżącą twierdząc, że zgłoszenie pracowników do ubezpieczenia i wynikający z tego obowiązek uiszczania za nich składek jest bez znaczenia, z punktu widzenia zasad przyznawania dofinansowania. To bowiem z samej istoty odnosi się do pomocy w realizowaniu istniejącego obowiązku, a nie przyszłej i hipotetycznej możliwości w tym względzie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, podstawą odmowy zakwalifikowania jej do dofinansowania nie było niezasadne przekazanie złożonego przez nią wniosku do rozpatrzenia stołecznemu organowi, gdyż przed upływem deklarowanej przez organ daty zakończenia realizacji tego rodzaju form wsparcia (30 czerwca 2020 r.), o jakich mowa w okolicznościach niniejszej sprawy, organ zdecydował o niewytypowaniu skarżącej do dofinansowania, o czym poinformował spółkę w skierowanym do niej piśmie z tej właśnie daty. Późniejsze wyjaśnienia skarżącej, w kwestii zgłoszonych przez nią pracowników, a także działania organu podejmowane w ramach czynności związanych z tzw. ponownym rozpatrzeniem sprawy, nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej czynności, gdyż przepisy w tym zakresie nie przewidywały jakiejkolwiek procedury odwoławczej czy też zbliżonej do niej procedury związanej z ponownym rozpatrzeniem wniosku. Tak samo przytoczone w odpowiedzi na skargę argumenty, związane z tworzeniem przez prezesa skarżącej sztucznych warunków zmierzających do uzyskania wsparcia, czy też niejasnościami związanymi z wielkością prowadzonej przez spółkę działalności również nie mogą wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej czynności. Motywy jej podjęcia zostały bowiem przedstawione w skierowanym do spółki piśmie, które to stanowisko uznać należy za wyczerpujące, a odpowiedź na skargę nie służy do jego uzupełniania. Celem jej złożenia jest jedynie przedstawienie stanowiska procesowego organu, będącego ustosunkowaniem się do podniesionych w skardze zarzutów. Niezależnie jednak od powyższego stwierdzić należy, że te nowo przytoczone okoliczności korespondują z argumentacją przywołana przez organ na odmowę zakwalifikowania skarżącej do dofinansowania, której nie sposób zasadnie podważać. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę. Na podstawie art. 225 P.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącej kwotę 200 zł, uiszczoną przez nią tytułem nadpłaconego wpisu od skargi.