I SA/Rz 235/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "R." z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 18 stycznia 2022 r., nr SKO.409.RÓ.2652.117.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zmianę decyzji ostatecznej oddala skargę. Syndyk Masy Upadłości R. sp. z o.o. w upadłości z/s w K. (dalej "strona skarżąca, "syndyk") poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 18 stycznia 2022 r. nr SKO409.RÓ.2652.117.2921, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 marca 2020 r. nr SKO.409.RÓ.356.19.2020. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że decyzją z dnia 3 marca 2020 r. nr SKO.409.RÓ.356.19.2020, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 3 stycznia 2020 r. nr BF 1711.20.2019 w sprawie wstrzymania przekazywania z budżetu Powiatu dotacji szkołom niepublicznym, dla których organem prowadzącym była E.P. (Szkole Policealnej w [...], Policealnej Szkole w [...]i, Liceum Ogólnokształcącemu w [...]). Decyzję wydano po przeprowadzonej kontroli pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej przez dotowane szkoły. Decyzja z dnia 3 marca 2020 r. została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. sygn. I SA/Rz 408/20 oddalił skargi E.P. i R. sp. z o.o. z/s w K. (spółka ta stałą się nowym organem prowadzącym dla ww. szkół). W piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r. pełnomocnik spółki R. sp. z o.o. z/s w K. zwróciła się do SKO w Tarnobrzegu zmianę ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 3 marca 2020 r. poprzez uchylenie decyzji Starosty z dnia 3 stycznia 2020 r. i umorzenie postępowania w sprawie, powołując się na art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) oraz okoliczność umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych i podkreślając, że za uchyleniem decyzji miał przemawiać interes społeczny i słuszny interes strony. Decyzją z dnia 9 czerwca 2021 r. nr SKO 409.RÓ.971.43.2021, Kolegium, powołując się na art. 155 K.p.a., odmówiło zmiany decyzji z dnia 3 marca 2020 r., a po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 14 września 2021 r. nr SKO.409.RÓ.1957.81.2021 utrzymało ww. decyzję z dnia 9 czerwca 2020 r. w mocy. W piśmie z dnia 24 listopada 2021 r. Spółka zwróciła się do SKO w Tarnobrzegu zmianę ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 3 marca 2020 r. poprzez uchylenie decyzji Starosty z dnia 3 stycznia 2020 r. i umorzenie postępowania w sprawie, powołując się na art. 154 § 1 K.p.a. oraz okoliczność umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych i podkreślając, że za uchyleniem decyzji miał przemawiać interes społeczny i słuszny interes strony Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r. nr SKO409.RÓ.2652.117.2021, SKO w Tarnobrzegu, powołując się na art. 61a K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie zmiany własnej decyzji z dnia 3 marca 2020 r. Kolegium uznało, że wniosek z dnia 24 listopada 2021 r. stanowi powielenie wniosku z dnia 19 kwietnia 2021 r., który został już ostatecznie rozpatrzony, a wydane wówczas decyzje nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Sprawa dotycząca zgłoszonego obecnie żądania była już zatem przedmiotem postępowania administracyjnego, a z mocy art. 110 § 1 K.p.a. Kolegium jest związane własną decyzją z dnia 14 września 2021 r. Odnośnie do wniosku z dnia 24 listopada 2021 r. zachodzą zatem "inne uzasadnione przyczyny" w rozumieniu art. 61a K.p.a., które stanowiły przeszkodę we wszczęciu postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie zostało przez Syndyka spółki zaskarżone do tut. Sądu, bez kierowania do organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucono w niej naruszenie przez organ: 1) art. 110 § 1 K.p.a. poprzez: - jego zastosowanie na skutek przyjęcie, że wniosek złożony przez R. sp. z o.o. w dniu 24 listopada 2021 r. zmierza do podważenia decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 9 czerwca 2021 r. i po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu 14 września 2021 r., podczas gdy wniosek ten inicjował odrębne postępowanie przy powołaniu się przez spółkę na okoliczności, które miały miejsce już po wydaniu ww. decyzji, tj. oparciu wniosku na innych podstawach faktycznych, niż te podniesione w sprawach, co do których organ był związany wydanymi przez siebie rozstrzygnięciami, - dokonanie analizy jedynie petitum wniosku z dnia 24 listopada 2021 r. przy całkowitym pominięciu okoliczności przywołanych przez spółkę jako uzasadnienie wnioski o uchylenie decyzji z dnia 3 marca 2020 r. - uznanie, że założona przez organ tożsamość żądań w niniejszej sprawie ze sprawą uprzednio rozstrzygniętą stanowi podstawę do zastosowania przepisu art. 110 § 1 K.p.a., podczas gdy nie może on mieć w założonym przez organ stanie sprawy zastosowania, 2) art. 61a K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania na żądanie strony pomimo, że brak było okoliczności pozwalających na przyjęcie, że postępowanie w sprawie nie może być wszczęte, 3) art 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi. W ocenie strony skarżącej w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania i nie wystąpiła tożsamość spraw (podmiotowa i przedmiotowa). Tożsamość spraw jest rozumiana jako tożsamość żądania w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym. Tymczasem odnośnie do wniosku z dnia 24 listopada 2021 r. zmianie uległ stan faktyczny, co w piśmie tym wyjaśniono. Spółka po raz pierwszy powołała się na okoliczność, że czynności kontrolne w szkołach zostały dokonane, co diametralnie wpływa na istniejący stan faktyczny, ponieważ uprzednio mogła powoływać się wyłącznie na działania, które podejmuje, lecz nie stanowiły one ostatecznego rozstrzygnięcia co do umożliwienia przeprowadzenia czynności kontrolnych pracownikom Starostwa Powiatowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie wykazała, aby wydano je z naruszeniem przepisów prawa, które wymagałoby zastosowania przez Sąd środków prawnych, o jakich mowa w przepisach art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Skarga nie zasługiwała więc na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wobec spółki została dnia 18 lutego 2022 r. ogłoszona upadłość (postanowienie Sądu rejonowego dla [...] w [...], sygn. [...], odpis w aktach spawy). Syndykiem upadłego wyznaczono doradcę restrukturyzacyjnego W.W. Syndyk był zatem uprawniony do wniesienia skargi. Sąd uznał, że prawo, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., przysługiwało także odnośnie do postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które zostało wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ponieważ w świetle przepisów art. 127 § 3 i art. 144 K.p.a. oraz art. 61a § 2 K.p.a. od postanowienia tego organu wydanego w pierwszej instancji nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 61a § 2, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a. Zasadniczą kwestią sporną między stronami była ocena zgodności z prawem zastosowania przez Kolegium przepisu art. 61a § 1 K.p.a. Organ uznał, że odnośnie do zgłoszonego przez spółkę żądania zachodziły okoliczności świadczące o przedmiotowej niedopuszczalności wszczęcia postępowania, stanu sprawy załatwionej, "powaga rzeczy osądzonej", "res iudicata". Tożsame żądanie spółki zostało bowiem rozpoznane decyzjami z dnia 9 czerwca 2021 r. i dnia 14 września 2021 r. Sąd ocenę tę podzielił, uznając stanowisko organu za zgodne z prawem. W sytuacji, gdy żądanie określonej treści zostało już przez organ rozpatrzone w postępowaniu administracyjnym prowadzenie kolejnego postępowania odnośnie do tego samego zagadnienia nie jest dopuszczalne. Zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych decyzja ostateczna może być poddana modyfikacji na warunkach określonych w art. 16 § 1 K.p.a. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że spółka inicjowała wcześniej tożsame postępowanie, zmierzające do zmiany decyzji Kolegium z dnia 3 marca 2020 r. poprzez uchylenie decyzji Starosty z dnia 3 stycznia 2020 r. i umorzenie postępowania. Poprzez to dążyła do wypłaty środków dotacyjnych z budżetu Powiatu dla szkół, których stała się organem założycielskim, których wypłata została wstrzymana decyzją Starosty z dnia 3 stycznia 2020 r. Dążyła do "odwołania" aktu, na mocy którego wstrzymano wypłatę dotacji, względnie "kasacji" decyzji Starosty z dnia 3 stycznia 2020 r. (jej uchylenia i umorzenia postępowania). Samo zainicjowanie postępowania, na zasadach określonych w art. 154 § 1 K.p.a., odnośnie do decyzji o wstrzymaniu wypłaty dotacji, mogło być w tym trybie zainicjowane i odpowiadało normie określonej w art. 16 § 1 K.p.a. Jednak kolejne postępowanie, w którym miano by rozpatrywać to samo żądanie o takiej samej treści i na podstawie takich samych okoliczności nie mogło być już prowadzone. Prowadzenie kolejnego takiego postępowania stanowiłoby rażące naruszenie prawa i oznaczałoby, że wydana w takim postępowaniu decyzja obarczona byłaby wadą nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Porównanie wniosków spółki z dnia 19 kwietnia 2021 r. i dnia 24 listopada 2021 r. wykazuje na tyle duże podobieństwo, że faktycznie zachodzi między nimi tożsamość do tego stopnia, że postępowanie, którego wszczęcia domagała się spółka, stanowiłoby powielenie postępowania, które było już prowadzone i zakończone decyzjami Kolegium z dnia 9 czerwca 2021 r. i dnia 14 września 2021 r. W takich okolicznościach prowadzenie takiego innego postępowania było niedopuszczalne i na gruncie art. 61a § 1 K.p.a. stanowiło procesową przeszkodę w ponownym wszczęciu tożsamego postępowania. Kolegium prawidłowo zidentyfikowało treść żądania spółki, prawidłowo porównało go z wcześniej rozpatrzonym żądaniem oraz podjęło prawidłowe rozstrzygnięcie, któremu nie można zarzucić niezgodności z prawem. Sytuację tę ocenić należało za oczywistą, niewymagającą analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Przeszkoda ta była znana w chwili złożenia wniosku, wynikała z jego treści. Zachodziła zarówno tożsamość prawna żądania (art. 154 § 1 K.p.a.), jak i tożsamość faktyczna (okoliczności mające przemawiać za dezaktualizacją przesłanek wstrzymania wypłaty dotacji, istotne z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia, do którego odnosi się hipoteza normy prawnej stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy). W przekonaniu Sądu, Kolegium wykazało więc tożsamość sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Bezsporne jest, że spółka, jako nowy organ prowadzący dla wymienionych na wstępie uzasadnienia szkół, ubiegała się o uchylenie decyzji wstrzymujących wypłatę dotacji. W podaniu z dnia 24 listopada 2021 r. odwołała się do art. 35 ust. 7 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który stanowił podstawę wydanej decyzji o wstrzymaniu wypłaty dotacji, a które to wstrzymanie powinno, w ocenie spółki, trwać jedynie do czasu umożliwienia przeprowadzenia w szkole czynności kontrolnych. Czynności, których dokonanie miano umożliwić, miały odnosić się do udostępnienia pracowni w celu weryfikacji zakupionego w 2018 r. wyposażenia. Wobec tego zaproponowano Staroście przeprowadzenie takich czynności w szkołach, później ponawiano w pismach żądanie przeprowadzenia kontroli. Czynności takie nie zostały jednak przeprowadzone, a zamiast nich dnia 7 października 2021 r. zarządzono przeprowadzenie nowej kontroli. Spółka powołała się także na przeprowadzone przez powołany przez siebie zespół oględziny wyposażenia szkół, a także czynności kontrole dokonane przez pracowników Starostwa, jakich dokonano dnia 25 czerwca 2021 r. Stwierdziła, że w świetle ww. przepisu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych umożliwiono zatem przeprowadzenie czynności kontrolnych w szkole, a pomimo tego, że dotyczyły one wydatków poczynionych w szkołach w grudniu 2018 r. rozpoczęta kontrola nie została dotychczas zakończona. Podkreśliła, że fakt przeprowadzenia czynności kontrolnych stanowi podstawę uchylenia decyzji o wstrzymaniu wypłaty dotacji. Utrzymywanie stanu wstrzymania wypłaty dotacji powoduje negatywne konsekwencje, ponieważ od początku 2020 r. wymienione szkoły zostały pozbawione finansowania. Analiza wniosku z dnia 19 kwietnia 2021 r. wykazała, że tożsame argumenty legły u podstaw żądania z dnia 24 listopada 2021 r. Nie wspomniano w nim wprawdzie o nowej kontroli, jaka została zarządzona dnia 7 października 2021 r., a także czynnościach kontrolnych z dnia 25 czerwca 2021 r., ale nie mogło to mieć wpływu na ocenę prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Postępowanie, o jakim mowa w art. 154 § 1 K.p.a., jest postępowaniem nadzwyczajnym, dotyczącym postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Dlatego przeprowadzona ponowna kontrola, wszczęta dnia 7 października 2021 r., nie stanowiła nowej okoliczności, która świadczyłaby o odmienności żądania względem zgłoszonego w piśmie z dnia 19 kwietnia 2021 r., podobnie jak czynności z dnia 25 czerwca 2021 r. Z podanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.