I SA/Rz 238/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Jacek Boratyn /spr./, Sędzia WSA Jarosław Szaro, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., nr [...], stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez "A" sp. z o.o. (dalej zwany spółką lub skarżącą) odwołania od informacji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w z [...] października 2020 r., nr [...], odnośnie odmowy rozpatrzenia wniosku spółki o dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń jej pracowników oraz składek na ubezpieczenie społeczne. W stanie faktycznym sprawy spółka wystąpiła o udzielenie jej dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenie społeczne, poczynając od lipca 2020 r. W jego uzasadnieniu powołała się na spadek jej obrotów gospodarczych. Powiatowy Urząd Pracy, pismem z 16 października 2020 r. poinformował, że jej wniosek, na podstawie art. 15 zzb ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm., zwanej dalej: ustawą z 2020 r.) został rozpatrzony odmownie. W dalszej części pisma wskazano, że powiatowy Urząd Pracy, w dniu 15 października 2020 r., otrzymał informację od Wojewódzkiego Urzędu Pracy dotyczącą spółki, zgodnie z którą otrzymała ona dofinansowanie do wynagrodzeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, o które to wielokrotnie aplikowała. W związku z powyższym stwierdzono, że skorzystanie z pomocy w ramach określonych przez przepisy art. 15 g oraz art. 15 gg ustawy z 2020 r. powoduje, że dany podmiot nie może skorzystać z dofinansowania z tytułu spadku obrotów gospodarczych, z przeznaczeniem na pokrycie kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od nich składek, w odniesieniu do tych samych pracowników. Wnioskiem z 29 października 2020 r. skarżąca wystąpiła do Starosty o uzupełnienie wydanej przez niego, a adresowanej do niej decyzji administracyjnej. Za taką decyzję uznała bowiem skierowane do niej pismo (informację) z 16 października 2020 r., gdyż jej zdaniem rozstrzyga ona o jej żądaniu, w zakresie uprawnienia przyznanego na mocy ustawy. Skarżąca stwierdziła, że pismo Powiatowego Urzędu Pracy nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej: K.p.a.). Ustosunkowując się do przedmiotowego wniosku Starosta, pismem z 12 listopada 2020 r. poinformował skarżącą, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15 zzb ustawy z 2020 r. następuje na mocy umowy cywilnoprawnej, zawieranej przez starostę z przedsiębiorcą. Dodał też, że żaden przepis tejże ustawy nie stanowi, że odmowa przyznania tego rodzaju wsparcia winna mieć formę decyzji administracyjnej, tym bardziej, że tego rodzaju dofinansowanie jest świadczeniem fakultatywnym i przyznawane jest na podstawie umowy cywilnoprawnej. Tak więc informacja o nieprzyznaniu pomocy nie może zostać uzupełniona, na podstawie art. 111 K.p.a. Spółka w dniu 7 grudnia 2020 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, wskazując że dotyczy ono decyzji Starosty z [...] października 2020 r. W jego treści zwróciła się o uchylenie tego rozstrzygnięcia i orzeczenie o przyznaniu jej dofinansowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z [...] stycznia 2021 r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zaskarżona przez spółkę informacja, wbrew jej twierdzeniom, nie stanowiła decyzji administracyjnej. Wprawdzie istnieje domniemanie załatwiania spraw w formie decyzji, jednakże przepisy ustawy z 2020 r. nie przewidują takiej formy załatwiania wniosków, dotyczących przyznania wsparcia, o którym mowa w art. 15 zzb ust. 1 tego aktu, choć takie rozwiązania obowiązują w odniesieniu do innych form wsparcia, o których mowa w tym akcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło więc, że odmowa przyznania wsparcia, o którym mowa w art. 15 zzb ustawy z 2020 r., przybiera formę informacji, poza tym wspomniany przepis nie formułuje także kryteriów prawnych, według których można byłoby przeprowadzić kontrolę zgodności z prawem odmowy przyznania na jego podstawie pomocy. Wnosząc skargę na to postanowienie spółka wystąpiła o jego uchylenie. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 134 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że spółce nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej jej przyznania dofinansowania, 2) art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych, co do treści normy prawnej, na niekorzyść strony, 3) art. 107 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a oraz art. 111 K.p.a poprzez ich niezastosowanie, w związku z nieuwzględnieniem nieprawidłowej formy i treści decyzji wydanej w sprawie, nieprawidłowej formy odmowy uzupełnienia decyzji, z uwagi na wadliwe niezakwalifikowanie jej jako sprawy administracyjnej, 4) art. 15 zzb ustawy z 2020 r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że treść przepisu pozbawia sprawę wszczętą wnioskiem o dofinansowanie waloru sprawy administracyjnej, co skutkuje brakiem wymogu jej załatwienia w formie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie wyklucza poddanie działania organu kontroli administracyjnej. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, powołując się na stanowisko doktryny i wnioski płynące z reguł wykładni funkcjonalnej ustawy z 2020 r., że istnieje wymóg rozstrzygania o przyznaniu wsparcia z art. 15 zzb, w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej, dokonywanej pod kątem legalności, w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania. Według skarżącej odwołanie do zostało wniesione od decyzji wydanej w przedmiocie odmowy przyznania jej dofinansowania, na podstawie art. 15 zzb ustawy z 2020 r., która choć nie posiadała wszystkich wymaganych cech tego rodzaju aktu administracyjnego jakim jest właśnie decyzja (o których mowa w art. 107 K.p.a.), to jednak tak należało ją tak potraktować. Zdaniem organu natomiast nieprzyznanie skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy nie miało cech decyzji administracyjnej, gdyż w ustawie z 2020 r., a w szczególności jej art. 15 zzb i nast., brak jest podstaw do jej wydania, w odniesieniu do form pomocy, o którą spółka aplikowała, zarówno jeżeli chodzi o uwzględnienie wniosku w tym przedmiocie, jak i odmowne jego załatwienie. Oprócz tego organ wskazał, że otrzymana przez skarżącą informacja o odmowie przyznania jej dofinansowania, miała postać informacji, tak więc również z uwagi na jej zewnętrzną postać, nie można w niej upatrywać decyzji, od której to przysługiwałoby odwołanie. Odnosząc się do tych przeciwstawnych stanowisk stron postępowania sądowego, jak również mając na względzie treść sformułowanych w skardze zarzutów, na wstępie niniejszych rozważań odnieść się należy do samego przedmiotu kontroli sądowej, a także granic przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak to już wyżej stwierdzono, przedmiotem niniejszego postępowania (kontroli) jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez skarżącą odwołania. Poza jego zakresem pozostaje więc zarówno kwestia oceny zasadności rozwiązań przyjętych w ustawie z 2020 r., jak również okoliczności związanych z oceną działań organu, podejmowanych w odpowiedzi na wnioski procesowe skarżącej, dotyczące chociażby uzupełnienia, upatrywanej w informacji organu decyzji. W tym ostatnim zakresie spółce również służyły odpowiednie środki prawne, chociażby w postaci skargi na bezczynność, wobec tego przedmiotowa problematyka wykracza poza granice niniejszej sprawy. W kwestii niedopuszczalności wniesionego przez skarżącą odwołania rację przyznać należy organowi, gdyż skierowana do spółki informacja o odmowie przyznania jej pomocy, nie była decyzją administracyjną, a środek odwoławczy, w postaci właśnie odwołania, w formie i kształcie jaki został uregulowany przepisami K.p.a. (art. 127 i nast. K.p.a.), przysługuje jedynie od decyzji. Na gruncie regulacji ustawy z 2020 r. funkcjonują różne rozwiązania, dotyczące form prawnych przyznawania przedsiębiorcom wsparcia. W tych przepisach ustawodawca wprost wskazał przypadki, w których przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania lub świadczenia następuje w formie decyzji administracyjnej. Są to: - art. 15 a ust. 8 pkt 1 i 2 – decyzja Prezesa Zarządu PFRON o wysokości rekompensaty, gdy ustalona przez PFRON kwota rekompensaty wynagrodzenia pracownikom niepełnosprawnym jest inna niż określona we wniosku o rekompensatę, decyzja o odmowie wypłaty rekompensaty; - art. 15 ga ust. 12 – decyzja o odmowie przyznania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników zatrudnionych przez osobę prawną, jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną lub osobie fizycznej, której przysługuje tytuł prawny do zabytku o statusie pomnika historii w przypadku spadku dochodów podmiotu uzyskiwanych w związku z funkcjonowaniem zabytku; - art. 15gg ust. 26 – decyzja o odmowie dofinansowania ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wynagrodzeń pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie COVID-19; - art. 15zv – decyzja o odmowie przyznania świadczenia postojowego. Dodać należy, że w każdym z w/w przypadków ustawodawca przewidział od decyzji odmownej drogę odwoławczą przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 15a ust. 9 – do Prezesa Zarządu PFRON) lub odwołania (art. 15ga ust. 13 i art. 15gg ust. 27 - do samorządowego kolegium odwoławczego, art. 15zv ust. 2 – do właściwego sądu na zasadach określonych w Kodeksie postępowania cywilnego). Tymczasem, zgodnie z art. 15 zzb ust. 1 ustawy o COVID, w związku z którym wystosowano do spółki zaskarżoną informację, starosta może, na podstawie zawartej umowy, przyznać przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Kolejne ustępy tego przepisu nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania. Oznacza to, że w przypadku informacji ujętej w piśmie z 16 października 2020 r. nie mamy do czynienia z formą decyzji administracyjnej, bowiem taka wprost nie została przewidziana. Ponadto, określenie zawarte w art. 15 zzb ust. 1, że "starosta może na podstawie zawartej umowy" wyklucza również domniemanie formy decyzji administracyjnej dla czynności odmownej. Jak bowiem wyżej wskazano, domniemywać formę decyzji można tylko wówczas, gdy znajduje to uzasadnienie w brzmieniu materialnoprawnej podstawy podjęcia czynności, a z taką sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia. Odmowa przyznania dofinansowania, co do zasady, sprowadza się do odmowy zawarcia umowy w sytuacji, gdy nie istnieje obowiązek jej zawarcia. Brak obowiązku przyznania dofinansowania, nawet w razie spełnienia podstawowych warunków przyznania pomocy sprawia, że regulacja zawarta w art. 15 zzb ustawy z 2020 r. nie zawiera kryteriów prawnych, wedle których możliwa byłyby kontrola zgodności z prawem odmowy przyznania tego rodzaju pomocy. Powyższe wskazuje, że ustawodawca świadomie zróżnicował sposoby przyznawania świadczeń (dofinansowania) w ustawie z 2020 r. Jednoznacznie wskazał, w których przypadkach odmowa uwzględnienia wniosku następuje w formie władczej (decyzja administracyjna z możliwością jej skontrolowania środkami zaskarżenia takimi jak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołanie), a w których nie ma takiego charakteru, bowiem samo przyznanie świadczenia następuje na podstawie umowy zawieranej w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. W tym kontekście dodać należy, że Sąd dostrzega istnienia tzw. hybrydowych postępowań czy sytuacji prawnych, w których pierwszy etap ma charakter administracyjnoprawny, a podejmowane na tym etapie czynności podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego i dopiero pozytywne zakończenie tego etapu dla wnioskodawcy prowadzi do zawarcia cywilnoprawnej umowy. Zauważyć jednak należy, że przepisy prawa regulujące określoną instytucję powinny dawać podstawę do wyprowadzenia (wyinterpretowania) takiej dwuetapowości udzielenia dofinansowania, np. przewidywać, że pierwszy etap kończy się kwalifikacją pozytywną lub negatywną po ocenie spełnienia przesłanek (np. umieszczeniem na liście podmiotów dofinansowywanych lub odmową zakwalifikowania wniosku do dofinansowania), zaś drugi etap stanowi zawarcie umowy cywilnoprawnej. Z taką regulacją nie mamy do czynienia w przypadku dofinansowania, udzielanego na podstawie art. 15 zzb ust. 1 ustawy o z 2020 r. W tym przypadku dofinansowanie następuje na podstawie fakultatywnie zawieranej umowy. Mając więc na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium w [.] słusznie uznało wniesione przez skarżącą odwołanie za niedopuszczalne, z uwagi na brak jego przedmiotu, tj. nieistnienie decyzji, do której miałoby się ono odnosić. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.