I SA/Rz 240/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Kazimierz Włoch Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ SO del. Tomasz Smoleń Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 28 października 2010r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]listopada 2009r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie mogą być wykonane do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej H.G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 240/10 Uzasadnienie Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] w sprawie przyznania H. G. (dalej: wnioskodawczyni) płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008r. w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu podał, że do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w R. wpłynął w dniu 15 maja 2008r. wniosek kontynuacyjny H. G. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. W dniu 7 maja 2009r. organ I instancji wysłał do wnioskodawczyni wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, a następnie do złożenia wyjaśnień dotyczących m.in. powierzchni działki nr 3471 i sposobu jej użytkowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. przyznał H. G. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008r. w pomniejszonej wysokości. Organ wykluczył z płatności działkę ewidencyjną nr 3471 położoną w H. (na tej działce znajdują się działki rolne I, J i K), uznając, że skoro decyzją z [...] kwietnia 2009r. odmówiono H. G. płatności do tej działki, to nie można jej przyznać na 2008r., bo zasadą jest kontynuacja zobowiązania podjętego w latach poprzednich. Ponadto organ wyłączył z płatności działkę rolną H, ze względu na jej powierzchnię (0,07 ha) mniejszą od powierzchni minimalnej (0,10ha), o której mowa w § 3 pkt 1 ust.1 rozporządzenia ( bez podania nazwy i daty wydania). Ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną (o 6,24% obszaru stwierdzonego), organ zastosował sankcję wynikającą z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141.18 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.) - dalej: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004. H. G. złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji do Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., podnosząc, że niesłusznie pozbawiono ją dopłat do działki nr 3471. Dodała, że całe gospodarstwo wraz gospodarstwem syna P. G. i córki A. N. podlegało kontroli Jednostki Certyfikującej i suma działek tych trzech gospodarstw jest zgodna z powierzchnią podaną w wykazie przez tę Jednostkę. Zarzuciła, że organ nie uwzględnił wyjaśnień składanych przez nią w postępowaniu. Dodała, że użyczyła synowi P. jedynie część działki 3471, tam gdzie są posadowione budynki obory i stodoły, i ta część jest wyłączona z płatności. P. G. nie wnosił o przyznanie płatności do tej działki. Ponadto stwierdziła, że sprawę działki 3471 wyjaśniła pismem z dnia 2 marca 2009r., złożonym do Prezesa ARiMR w W., a którego kopię dołączyła do odwołania. Dołączyła też kopię aneksu do umowy użyczenia z 15 kwietnia 2007r., z którego wynika, że umowa użyczenia z 12 kwietnia 2007r. jest ważna wraz oświadczeniem z tego samego dnia - od daty spisania umowy przez Podkarpacki Odział Agencji z P. G. na działanie "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. nie dopatrzył się w postępowaniu przed organem I instancji naruszenia przepisów prawa materialnego i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji, że płatność rolnośrodowiskowa dla skarżącej powinna być pomniejszona poprzez wyłączenie z płatności działki nr 3471 poł. w miejscowości H. Powołując się m.in. na przepis § 2 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie płatności rolnośrodowiskowych organ stwierdził, że do płatności uwzględnia się tylko te grunty, które faktycznie użytkuje wnioskodawca programu rolnośrodowiskowego i prowadzi na nich produkcję ekologiczną zgodnie z najlepszą wiedzą i obowiązującymi przepisami. Na podstawie umowy użyczenia z 12 kwietnia 2007r. zawartej pomiędzy H. i S. G., a P. G., organ stwierdził, że sporna działka nr 3471 została w całości użyczona P. G., a zatem był on 2007r. jedynym użytkownikiem tej działki. Organ zaznaczył, że powyższe ustalenia potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 14 grudnia 2009r., a także sama skarżąca w składanych kilkakrotnie oświadczeniach. Zdaniem organu podnoszony przez skarżącą fakt, że umowa użyczenia była spisana razem z umową na realizację projektu, który nie został zrealizowany przez P. G., nie ma znaczenia, a istotne jest to, że przedmiotowa umowa nie została odwołana - w aktach brak dokumentu potwierdzającego. Ponadto organ dodał, że skarżąca ponosi odpowiedzialność za treść wszystkich podpisanych przez nią wniosków o płatność i oświadczeń. W związku z powyższym, organ uznał, że podstawą obliczenia płatności w niniejszej sprawie jest art.51 ust.1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zgodnie z którym jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany przekracza obszar ustalony (czyli obszar, dla którego zostały spełnione wszystkie warunki ustanowione w regułach przyznawania pomocy), pomoc obliczana jest na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica jest większa niż 3% lub 2 hektary, lecz nie więcej niż 20 % ustalonego obszaru. Jeśli różnica jest większa niż 20% obszaru ustalonego, pomoc obszarowa nie jest przyznawana dla danej grupy upraw. Z uwagi na powyższe należało zastosować następujące sankcje: - dla wariantu S02a02 - z uwagi na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (5,11 ha), a ustaloną (4,81ha), wynoszącą 6,24% obszaru stwierdzonego, płatność należało pomniejszyć o dwukrotność stwierdzonej różnicy, czyli przyznać ją do powierzchni 4,21 ha - dla wariantu S02d02 - z uwagi na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (0,5 ha), a ustaloną (0,07ha), wynoszącą 614,29% obszaru stwierdzonego, należało odmówić płatności. Dla wariantów S02b02 i P01a01 płatności przyznano zgodnie z wnioskiem strony. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, H. G. wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji organu II instancji zarzucając, że została pozbawiona płatności do działki nr 3471, chociaż realizuje na niej pakiety rolnośrodowiskowe i jest właścicielką tej działki niezmiennie od 1976r. Działka ta była ujęta w planie rolnośrodowiskowym już w 2004r. i nie była z niego wykreślana. Skarżąca dodała, że przestrzega wymagań określonych w art.23 rozporządzenia nr 1257/1999/WE z 17 maja 1999r., na co posiada certyfikat zgodności, udzielany jej corocznie od 2004r. Fakt realizacji produkcji ekologicznej m.in. na działce 3471 potwierdzają protokoły kontroli Jednostki Certyfikującej z L. Odnośnie umowy użyczenia zawartej w dniu 12 kwietnia 2007r. z synem P. G. skarżąca stwierdziła, że umowa ta była nieważna, bo nie była podpisana przez P. G., ponieważ widniejący na dokumencie jego podpis stanowi jedynie potwierdzenie złożenia dokumentów przy składaniu wniosku na "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Powyższą umowę użyczenia niepotrzebnie wymógł pracownik Agencji. Dodała, że faktycznie użyczyła synowi tylko część działki 3471 (0,19 ha - pod budynkami), co wyraźnie zaznaczyła w protokole 2/2007 z rozprawy administracyjnej w dniu 5 grudnia 2007r. i w oświadczeniu z dnia 3 grudnia 2008r. Skarżąca podniosła, że nie rozumie dlaczego w decyzji organ stwierdził, że do 15 marca 2007r, powinna dokonać zwiększenia i opracować nowy plan. Jej zdaniem zobowiązanie na działce 3471 było wykonywane i zapisane w planie od 2004r., a także wypłacane do 2006r. Organ natomiast nie chce wziąć pod uwagę posiadanych dowodów w postaci zdjęć i protokołu z dnia 8 maja 2009r. do sprawy S. G. z działania "Różnicowanie działalności", a które to dowody wyjaśniają umowę użyczenia z 12 kwietnia 2007r. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270) określanej dalej jako ustawa p.p.s.a, kontrola zaskarżonych rozstrzygnięć dokonywana jest pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami i podstawami wskazanymi w skardze. Skarga jest uzasadniona. Płatności rolnośrodowiskowe mogą być przyznawane producentom rolnym spełniającym warunki określone przepisami prawa wspólnotowego i prawa krajowego, w tym przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz.1809 ze zm.) - dalej: rozporządzenie w sprawie płatności rolnośrodowiskowych. Płatność rolnośrodowiskowa przyznawana jest na wniosek producenta rolnego, który zobowiąże się do realizacji pakietów zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. Stosownie do treści art.3 pkt 3a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004r., Nr 10, poz.76 ze zm.) producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego. Wskazanie w powyższym przepisie na "posiadanie" przez rolnika gospodarstwa rolnego, a nie dysponowanie do niego prawem własności, czy innym tytułem prawnym, oznacza, że płatności do gruntów dotyczą tych podmiotów, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 stycznia 2009r. I SA/Lu 550/08 LEX nr 531083). W rozpoznawanej sprawie wnioskodawczyni złożyła w dniu 15 maja 2008r. wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, z tytułu realizacji pakietów rolnictwa ekologicznego. Organ I instancji przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową, ale w pomniejszonej wysokości, z uwagi na wykluczenie z płatności działki nr 3471. Jako podstawę wykluczenia organ wskazał decyzję własną z [...] kwietnia 2009r., dotyczącą płatności za 2007r. i stwierdził, że skoro zasadą jest kontynuacja zobowiązania podjętego w latach poprzednich, to płatność do uprzednio wyłączonej działki nie może być przyznana. Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że płatności przyznaje się tylko do gruntów faktycznie użytkowanych. Organ ten uznał za prawidłowe wyłączenie z płatności działki nr 3471 wyłącznie w oparciu o umowę użyczenia, jaką skarżąca zawarła z synem, mimo, że z umowy tej nie wynika, jak faktycznie użytkowana jest ta działka. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie poczyniły żadnych ustaleń, co do faktycznego sposobu użytkowania działki nr 3471. W żaden sposób też nie odniosły się do dowodów zalegających w aktach sprawy, w tym do protokołu z kontroli Jednostki Certyfikującej z L., ani do oświadczeń wnioskodawczyni i przedstawianych przez nią dowodów. H. G. konsekwentnie podnosiła w trakcie postępowania przed organami obu instancji, że to ona osobiście użytkowała rolniczo działkę nr 3471, m.in. w oświadczeniu złożonym do protokołu przesłuchania strony z dnia 27 maja 2009r. i w oświadczeniu złożonym do protokołu przesłuchania strony z dnia 28 lipca 2009r. Do tego ostatniego protokołu skarżąca dołączyła kserokopię protokołu z czynności kontrolnych nr OR09/2.4/a/P/50/09 z 8 maja 2009r., dotyczącego wniosku jej męża – S. G. W trakcie tych czynności kontrolnych - jak twierdzi skarżąca - "sprawdzano i opisano, zrobiono zdjęcia, sprawdzono mapę działki nr 3471". Z powołanego załącznika do protokołu - w zakresie sprawdzenia czy przedstawiony przez beneficjenta opis na mapie do działki ewidencyjnej 3471 odpowiada stanowi faktycznemu - wynika, że użyczona P. G. część tej działki została przez inspektorów terenowych oznaczona na szkicu numerem 5, a na tej użyczonej części znajduje się stodoła wraz z szopą oraz obora. W aktach brak jednak wspomnianego szkicu. Ponadto skarżąca dołączyła do odwołania aneks z dnia 15 kwietnia 2007r. do umowy użyczenia 12 kwietnia 2007r., z którego wynika, że umowa użyczenia jest ważna od daty spisania umowy przez P. Oddział ARiMR w R. z P. G. na realizację działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Do przedstawionych dowodów organ odwoławczy w żaden sposób się nie odniósł. W ocenie Sądu, nie można uznać - tak jak uczynił to organ odwoławczy, że organ I instancji dokładnie zweryfikował sprawę i uwzględnił wyjaśnienia składane kilkakrotnie przez H. G. Mimo tego, że decyzję w przedmiocie płatności na 2008r. organ I instancji wydał dopiero w dniu [...] listopada 2009r., a więc 18 miesięcy od daty złożenia wniosku przez stronę, to rozstrzygnięcie sprawy stanowi jedynie odwołanie się do decyzji organu II instancji dotyczącej płatności na 2007r. i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2009r. I SA/Rz 761/09, oddalającego skargę na tę decyzję oraz umowy użyczenia zawartej z P. G. W niniejszym postępowaniu Sąd nie jest władny oceniać prawidłowości decyzji dotyczącej płatności na 2007r. - była ona przedmiotem oceny Sądu w odrębnym postępowaniu. Jednak z treści zalegającej w aktach decyzji dotyczącej płatności za 2007r. wynika, że organy orzekały w oparciu o odmienny materiał dowodowy, niż w rozpoznawanej sprawie. Należy przy tym stwierdzić, że pomimo tego, że płatność na 2008r. została przyznana na podstawie wniosku kontynuacyjnego, a skarżąca realizuje wieloletni plan rolnośrodowiskowy, to postępowanie za każdy kolejny rok jest odrębne i w aktach każdej sprawy powinny być zgromadzone dowody uzasadniające podjęte decyzje. Natomiast w aktach niniejszej sprawy znajduje się jedynie wniosek skarżącej z dnia 15 maja 2008r., korekty do wniosku z dnia 14 maja 2009r., 27 maja 2009r. i zmiana do wniosku z 28 lipca 2009r. i protokoły z przesłuchania strony wraz z dołączonymi przez nią dokumentami. Organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, kto i w jaki sposób faktycznie użytkował działkę nr 3471, mimo że przesłanką przyznania płatności jest - zgodnie z § 2 ust.1 rozporządzenia w sprawie płatności rolnośrodowiskowych - m.in. faktyczne prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym, a nie posiadanie tytułu prawnego do gruntów. Organ odwoławczy tego zresztą nie kwestionował, jednakże uznał za dowód faktycznego użytkowania umowę dzierżawy zawartą przez skarżącą z synem P. Umowa użyczenia wskazuje jedynie na posiadanie tytułu prawnego, ale nie przesądza o faktycznym użytkowaniu gruntów, dlatego sama umowa użyczenia nie może być dowodem na spełnienie, czy niespełnienie, przesłanek przyznania płatności rolnośrodowiskowej, zwłaszcza, że umowa taka może być w każdym czasie i w dowolnej formie (nawet ustnie) rozwiązana. W doktrynie zwraca się uwagę na realny charakter tej umowy, co oznacza, że do jej zawarcia konieczne jest, oprócz oświadczeń woli, także wydanie rzeczy biorącemu do używania. Tak długo, jak długo przedmiot umowy nie zostanie wydany, umowa omawianego typu nie powstaje (por. Z. Gawlik, A. Janiak, A. Kidyba, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania - część szczególna, art.710 - LEX, 2010). Należy przy tym zaznaczyć, że organy nie ustaliły też, aby P. G. czy inne osoby ubiegały się o przyznanie płatności do działki nr 3471. Do wniosku o przyznanie płatności dołączone zostało oświadczenie A. N. o kontynuowaniu realizacji programu rolnośrodowiskowego za H. G.; organy nie wyjaśniły czy miało miejsce przejęcie całości lub części zobowiązania w trybie §14 rozporządzenia w sprawie płatności rolnośrodowiskowych. Ponadto, powołując się na kontynuację działalności rolnośrodowiskowej, organy nie wskazały na jakim areale działalność tę skarżąca prowadziła w latach poprzednich. Nie wiadomo, w którym roku skarżąca rozpoczęła realizację planu rolnośrodowiskowego i na jakim obszarze. Do akt dołączona została jedynie decyzja dotycząca płatności na 2007r., natomiast ze skargi wynika, że skarżąca prowadziła działalność rolnośrodowiskową już od 2004r. i wówczas działka 3471 była objęta planem rolnośrodowiskowym. Organy tej okoliczności w żaden sposób nie wyjaśniły, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że w 2007r. płatność do tej działki nie została przyznana i że zwiększenia areału można było dokonać wyłącznie do dnia 15 marca 2007r. Z § 5 ust.5 rozporządzenia w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku, wynika, że jeżeli zwiększenie powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, powoduje konieczność opracowania nowego planu działalności rolnośrodowiskowej, zwiększenia takiego można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007 r. Wobec braku w aktach informacji na temat pierwszego wniosku o płatność i powierzchni gruntów objętej planem, nie sposób stwierdzić, czy powyższy przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Należy też dodać, że organ odwoławczy nie dokonał oceny prawidłowości uzasadnienia naliczenia sankcji przez organ I instancji, w zakresie pakietu S02d02 – uprawy sadownicze, w tym jagodowe. Powołany przez organ I instancji przepis § 3 pkt 1 ust.1 dotyczy prawdopodobnie rozporządzenia w sprawie płatności rolnośrodowiskowych, ale przepis ten nie określa minimalnej powierzchni działki. Natomiast organ odwoławczy dokonał obliczenia sankcji w oparciu o przepis art.51 ust.1 Rozporządzenia nr 796/2004, nie wyjaśniając powyższych rozbieżności. W związku z powyższym należy uznać wydane w niniejszej sprawie decyzje za przedwczesne, nie poprzedzone zebraniem pełnego materiału dowodowego i wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy, a przez to naruszające przepisy art.7, art.77 i art.80 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 135 i art. 152 ustawy p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 200zł, na podstawie art.200 ustawy p.p.s.a.