I SA/Rz 244/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz /spr./ Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska WSA Jarosław Szaro Protokolant specjalista Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 29 lipca 2014r. sprawy ze skargi J.G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że postanowienie wymienione w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. G. kwotę 17 (słownie: siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 244/14 UZASADNIENIE 1. Przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: Kolegium) z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...], którym organ odwoławczy, po rozpatrzeniu zażalenia J.G. (dalej: Skarżąca) na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy N.D. z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści, uchyliło w całości postanowienie organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie jego wydania. 2. Powyżej opisane postanowienie Kolegium zostało wydane w następującym stanie faktycznym: 2.1 Skarżąca, pismem z dnia 20 sierpnia 2013r., zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy N.D. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że A.B., zamieszkała ul. [...] w N.D., 8 marca 2004r. dokonała za wszystkich współwłaścicieli opłaty całości podatku od nieruchomości za 2004r. w kwocie 163zł. Do wniosku dołączyła kserokopie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy N.D. z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2004r. i dowodu zapłaty podatku (kserokopie zostały sporządzone w ten sposób, że pomieszczone zostały na jednej stronie kartki A-4). 2.2 Burmistrz Miasta i Gminy N.D., postanowieniem z dnia [...] września 2013r. nr [...], na podstawie art. 306a § 1 w związku z art. 306c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012r. poz. 749 ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa), odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego że A.B., zamieszkała N.D. ul. [...], w dniu 8 marca 2004r. dokonała za wszystkich współwłaścicieli opłaty całości podatku od nieruchomości za 2004r. w kwocie 163zł. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że organ podatkowy, zgodnie z art. 306b Ordynacji podatkowej, wydaje zaświadczenie jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Dowody wpłat podatku od nieruchomości kwalifikowane jako dowody księgowe stanowią kategorię archiwalną b5 i są przechowywane przez okres 5 lat. Organ podatkowy nie posiada dokumentów księgowych (dowodów wpłat) za 2004r., a wobec tego wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie jest możliwe. 2.3 Skarżąca, pismem z dnia 11 września 2013r. (złożonym osobiście w siedzibie organu I instancji w dniu 12 września 2013r.), wniosła zażalenie na opisane w punkcie 2.2 postanowienie. Zaskarżając postanowienie w całości wniosła o zmianę postanowienia i o sporządzenie na podstawie załączonych dokumentów zaświadczenia potwierdzającego fakty, że: - w dniu [...] lutego 2004r. Burmistrz Miasta i Gminy wydał decyzję nr [...] w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2004r., którą otrzymała A.B., zam.: [...] w N.D., - w dniu 8 marca 2004r. A.B. dokonała w Urzędzie Miasta i Gminy zapłaty należnego podatku w kwocie 163zł, za wszystkich współwłaścicieli. W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca podniosła, że wprawdzie posiada oryginały dokumentów, ale nie jest organem państwowym powołanym do sporządzania urzędowego zaświadczenia i dlatego zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy N.D.. Do zażalenia dołączyła kserokopie, z potwierdzeniem zgodności z oryginałem (przez E.G. sekretarza gminy - działającej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy N.D.) dokumentów w postaci decyzji i potwierdzenia uiszczenia wpłaty, opisanych dokładniej w punkcie 2.1. 2.4 Burmistrz Miasta i Gminy N.D. wezwał Skarżącą, pismem z dnia 17 września 2013r., do złożenia pisemnego wyjaśnienia dotyczącego celu żądania zaświadczenia (wskazał że jest to niezbędne do ustalenia czy wydanie zaświadczenia podlega opłacie skarbowej). Skarżąca, pismem z dnia 3 października 2013r., podała że zaświadczenie jest potrzebne do celów socjalnych. 2.5 Burmistrz Miasta i Gminy N.D. wydał zaświadczenie z dnia [...] października 2013r. nr [...], w którym zaświadczył, że podatek od nieruchomości ustalony decyzją nr [...] w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości za 2004r. z dnia [...] lutego 2004r. w wysokości 163zł został wpłacony w kasie urzędu Miasta i Gminy N.D. w dniu 8 marca 2004r. - pokwitowanie wpłaty seria L nr [...] na nazwisko B.A. N.D.ul. [...], na kwotę 163zł. Zaświadczenie to zostało dostarczone Skarżącej 21 października 2013r. 2.6 Skarżąca w piśmie z dnia 28 października 2013r., skierowanym do Burmistrza Miasta i Gminy N.D. złożyła oświadczenie, że wystawione zaświadczenie nie zawiera treści żądanej przez nią i nie potwierdza określonych faktów i stanu prawnego, a w związku z tym podtrzymuje w całości zażalenie, opisane powyżej w punkcie 2.2 oraz wnosi o nadanie właściwego biegu zażaleniu i na podstawie złożonych dokumentów, doręczenie zaświadczenia o treści żądanej. 2.7 Burmistrz Miasta i Gminy N.D. postanowieniem z dnia [...] listopada 2013r. nr [...], na podstawie art. 306a § 1 w zw. z art. 306c Ordynacji podatkowej, odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Skarżąca, wnioskiem z dnia 28 października 2013r., zwróciła się ponownie o wydanie zaświadczenia żądanej treści. Na podstawie posiadanej dokumentacji podatkowej i przedstawionych przez Skarżącą dokumentów nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego kto odebrał decyzję i kto dokonywał wpłaty. 2.8 Skarżąca, pismem z dnia 25 listopada 2013r., wniosła zażalenie na postanowienie opisane powyżej w punkcie 2.7. Domagała się doręczenia zaświadczenia o żądanej treści, przekonując że przedłożone dokumenty pozwalają na potwierdzenie żądanych okoliczności. 2.9 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem opisanym w punkcie 1, uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy N.D. z dnia [...] listopada 2013r. nr [...] i umorzyło postępowanie w sprawie jego wydania. Kolegium w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazało, że organ pierwszej instancji naruszył konstrukcję przyjmowaną we wszystkich procedurach prawnych, polegającą na ochronie powagi rzeczy osądzonej, załatwionej. W rozpatrywanej sprawie jej załatwienie nastąpiło postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2013r. (opisane w pkt 2.2). Ustalenie tej okoliczności obliguje organ rozpatrujący odwołanie do uchylenia decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji i umorzenia poprzedzającego ją postępowania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej. Kolegium zauważyło ponadto, że Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...] września 2013r. i rolą organu podatkowego pierwszej instancji było przekazanie tego pisma do organu wyższego rzędu lub dokonanie samokontroli i uchylenie bądź zmianę własnego postanowienia. Natomiast, jeżeli organ uzna, że zażalenie nie jest słuszne to nie wolno mu dokonywać żadnych zmian w decyzji (postanowieniu) i w takim wypadku środek odwoławczy wraz z aktami sprawy należy przesłać do organu odwoławczego. Nie postępując w ten sposób organ podatkowy pierwszej instancji rażąco naruszył art. 226 w zw. z art. 239 Ordynacji podatkowej. W konsekwencji, jak to określiło Kolegium, mając na uwadze realia rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy jest władny zastosować art. 233 § 1 pkt 2 lit.a Ordynacji podatkowej i uchylając wadliwe postanowienie umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji w sprawie jego wydania. 2.10 Skarżąca wniosła skargę na postanowienie Kolegium z dnia [...] grudnia 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając bezczynność organu poprzez niezałatwienie w terminie 6 miesięcy sprawy wydania zaświadczenia o żądanej treści, pominięcie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 218 Kpa, a także art. 217 § 3 i art. 218 § 2 i art. 217 Kpa. Wniosła o "przyznanie Skarżącej (...) pełnego prawa do bezzwłocznego otrzymania od Urzędu Miasta i Gminy N.D. zaświadczenia zawierającego żądane przez nią treści zgodne z wpisami w dokumentach". W uzasadnieniu skargi podniosła m.in. że organ I instancji nie przekazał jej zażalenia wniesionego na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści z dnia [...] września 2013r. Zauważyła, że Kolegium umorzyło postępowanie w sprawie wydania postanowienia, nie zauważając prawa Skarżącej do "bezzwłocznego otrzymania zaświadczenia o żądanej treści". Przedstawione przez Skarżącą dokumenty pozwalały wydać bezzwłocznie zaświadczenie o żądanej treści. 3.0 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko. 4.0 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: 4.1 Skarga jest uzasadniona. Postępowanie administracyjne w tej sprawie toczyło się stosownie do przepisów Ordynacji podatkowej. Dział VIIIa "Zaświadczenia" reguluje kwestię wydawania zaświadczeń przez organy podatkowe, z tym jednak że przepisy Ordynacji podatkowej zawarte w innych jednostkach strukturalnych tej ustawy mają zastosowanie, a w szczególności dotyczące rozpoznawania środków odwoławczych. Z mocy art. 306c Ordynacji podatkowej odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dział VIIIa nie zawiera regulacji w zakresie tego środka zaskarżenia, a więc uprawnionym jest odwołanie się do przepisów Rozdziału XVI Dział I Ordynacji podatkowej - "Zażalenia". Z mocy art. 239 Ordynacji, pomieszczonym w Rozdziale XVI "Zażalenia", w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Z kolei z mocy art. 227 § 1 organ podatkowy, do którego wpłynęło odwołanie, przekazuje je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania odwołania, chyba że w tym terminie wyda decyzję na podstawie art. 226 (art. 226 § 1 ma następujące brzmienie: "jeżeli organ podatkowy, który wydał decyzję, uzna, że odwołanie wniesione przez stronę zasługuje na uwzględnienie w całości, wyda nową decyzję, którą uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję"). Organ podatkowy, przekazując sprawę jest obowiązany ustosunkować się do przedstawionych zarzutów i poinformować stronę o sposobie ustosunkowania się do nich (art. 227 § 2 Ordynacji podatkowej). Ostatnio zasygnalizowane przepisy były również przywołane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z tym że wadliwie zostały zastosowane przez organ odwoławczy w postępowaniu wywołanym zażaleniem wniesionym przez Skarżącą na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy N.D. z dnia [...] listopada 2013r. nr [...]. Sąd, przed wyłuszczeniem naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: Ppsa), wskazuje że zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej dotyczącymi postępowania prowadzonego przez organy odwoławcze, wskutek skutecznego wniesienia środka odwoławczego od aktu wydanego przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę, a nie ogranicza się tylko do odniesienia się do zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Organ drugiej instancji może przeprowadzić na żądanie strony, lub z urzędu, dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 229 Ordynacji podatkowej). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie przyjmuje się, że organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę dokonuje oceny czy materiał zgromadzony przez organ I instancji jest wystarczający do rozpatrzenia sprawy, a gdy uzna że należy ten materiał uzupełnić to stosuje art. 229 Ordynacji podatkowej, gdy zaś uzna że materiał jest zgromadzony w sposób zupełny albo niezbędny do rozpatrzenia sprawy, to dokonuje samodzielnej oceny dowodów, a następnie własnej subsumcji i te swoje ustalenia, ocenę dowodów i wyniki subsumcji konfrontuje ze stanowiskiem, oceną dowodów dokonanymi przez organ I instancji w aspekcie zarzutów podniesionych w środku odwoławczym od aktu wydanego przez organ I instancji. Te powyżej nakreślone zasady dotyczące postępowania wywołanego skutecznym wniesieniem środka odwoławczego mają również zastosowanie do spraw dotyczących wydawania przez organ podatkowy zaświadczeń o określonej treści, w szczególności do postanowień wydanych w trybie art. 306c Ordynacji podatkowej. Trafnie Kolegium przyjęło, że postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy N.D. z dnia [...] listopada 2013r. Nr [...] narusza kardynalną zasadę postępowania - powagi rzeczy osądzonej i w związku z tym rozpatrzenie wniesionego zażalenia na to postanowienie organu pierwszej instancji powinno wywołać skutek w postaci uchylenia tego postanowienia. Niemniej jednak zaskarżone postanowienie Kolegium nie jest pełne i nie orzeka o całości sprawy. Uzupełniając uwagi poczynione przez Sąd, powyżej w uzasadnieniu, odnośnie do istoty postępowania wywołanego wniesionym środkiem odwoławczym, wedle regulacji przepisów Ordynacji podatkowej, Sąd wskazuje że organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie, ale przy materialnym rozumieniu sprawy, co należy odróżnić od postępowań prowadzonych w sprawie. Kolegium, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, prawidłowo uznało, że sprawą jest kwestia domagania się przez Skarżącą wydania zaświadczenia o żądanej treści wskutek złożenia wniosku, pismem z dnia 20 sierpnia 2013r., z tym jednak że w sensie procesowym nie wyciągnęło z tego należytych wniosków. Mianowicie Kolegium było zobowiązane do rozpatrzenia nie tylko zażalenia wniesionego przez Skarżącą na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy N.D. z dnia [...] listopada 2013r., ale i zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy N.D. z dnia [...] września 2013r. Marginalnie należy zauważyć, że nawet numeracja tych postanowień wydanych przez organ I instancji wskazuje, że zostały one wydane w jednej sprawie. Sąd podkreśla, co zresztą zauważyło trafnie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że wydanie zaświadczenia o treści różnej od żądanej przez Skarżącą, nie jest uwzględnieniem w całości zażalenia i nie zwalnia organu pierwszej instancji od bezzwłocznego przedstawienia zażalenia organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu wywołanym zażaleniem. Sąd zwraca również uwagę, że Kolegium było władne zażądać od organu I instancji stanowiska, o którym mowa w art. 227 § 2 Ordynacji podatkowej. Uprawnienie Kolegium do rozpatrzenia obu zażaleń i zażądania od organu pierwszej instancji stanowiska, o którym mowa w art. 227 § 2 Ordynacji podatkowej wynika z wyżej przytoczonych reguł dotyczących postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy, przy uwzględnieniu rozumienia sprawy w pojęciu materialnym. Takie rozumienie tych przepisów stanowi również zapewnienie, że w sprawie zostaną zachowane ogólne zasady postępowania podatkowego, a w szczególności zasada wynikająca z art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej tj., że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Przyjęcie wykładni przeciwnej, a mianowicie że Kolegium powinno się ograniczyć tylko do rozpoznania zażalenia Skarżącej na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy N.D. z dnia [...] listopada 2013r. oznaczałoby, przy występującym w tej sprawie, nieprzekazaniu, chronologicznie wcześniejszego, zażalenia na wcześniej wydane postanowienie organu pierwszej instancji, że Skarżąca potencjalnie musiałaby podjąć odrębne środki prawne celem wymuszenia przekazania tego środka odwoławczego. Sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia nie są sprawami, które wymagają od organów prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, a to oznacza, że powinny być rozpatrywane bezzwłocznie, również z powodu interesu podmiotu ubiegającego się o wydanie zaświadczenia. W tej sytuacji Sąd uznał, że postępowanie przed Kolegium dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i w związku z tym uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd orzekł po myśli art. 152 Ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). Orzekł o kosztach postępowania sądowego, mając na uwadze że Skarżąca jest zwolniona od kosztów sądowych w całości (postanowienie referendarza sądowego z dnia [...] maja 2013r. I SA/Rz 244/14), a koszty ograniczają się do wydatków poniesionych przez Skarżącą na przejazd do Sądu (art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa). Końcowo należy zauważyć, że Sąd w jakimkolwiek zakresie nie odnosi się do zasadności żądania Skarżącej, co do treści zaświadczenia gdyż wykraczałoby to poza przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę postąpi zgodnie z wyżej przedstawionymi uwagami Sądu, co do zakresu procedowania.