I SA/Rz 247/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Barbara Stukan-Pytlowany NSA Jacek Surmacz Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym w dniu 21 maja 2009r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2008r. znak: [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 247/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. znak : [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, rozpoznając wniosek H. P. odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za zmarłego ojca – R. P. za okres 2,4 kwartał 2002r., 2,3,4 kwartał 2003r. oraz za okres od 2 kwartału 2004r. do 2 kwartału 2005r. w kwocie 3253,90 zł. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia orzekający w sprawie organ powołał art. 36 ust.1 pkt. 10 oraz art. 41a ust.1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm./. W uzasadnieniu organ podniósł, że ulga w postaci umorzenia stosowana jest wyjątkowo i tylko w uzasadnionych przypadkach. Zgodnie z treścią ort. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan funduszu emerytalno- rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć spłatą na raty lub umorzyć w całości lub w części. Przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu należności brane są pod uwagę m. in. okoliczności, które wystąpiły niezależnie od rolnika i których wystąpienie miało wpływ na powstanie zwłoki w opłacaniu składek -głównie zdarzenia losowe i klęski żywiołowe oraz inne nadzwyczajne zdarzenia powodujące pozbawienie zobowiązanego możliwości opłacania składek. Zajście w/w okoliczności w gospodarstwie nie powoduje automatycznie umorzenia kwot, o które ubiega się rolnik, gdyż brane są pod uwagę również inne okoliczności a mianowicie: sposób i data powstania zadłużenia, możliwość spłaty zadłużenia w latach wcześniejszych, wykorzystanie udzielonych ulg w spłacie należności oraz ogólna sytuacja materialna gospodarstwa, w którym zamieszkuje rolnik. Dopiero suma wszystkich tych aspektów składa się na ocenę wniosku o umorzenie. Jak wynika z akt sprawy na podstawie ustawy H. P. nabył spadek po zmarłym ojcu R. P., który zmarł w dniu 25.06.2007r. pozostawiając zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W dniu 25.11.2008r. H. P. złożył wniosek o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników do uregulowania których został zobowiązany decyzją w sprawie odpowiedzialności za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników z dnia [...].11.2008r. znak: [...] motywując je trudną sytuacją życiową. W trakcie przeprowadzonej w dniu 02.12.2008r. wizytacji w gospodarstwie zakończonej spisaniem protokołu, udzielono informacji potwierdzającej, że studiuje i zamieszkuje on w K. Mając na uwadze powyższe, organ podjął negatywną decyzję o umorzeniu zaległości. Rozpoznając wniosek H. P. o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. znak : [...] utrzymał w mocy wydaną wcześniej decyzję oraz odmówił umorzenia zaległych składek i odsetek na ubezpieczenie społeczne rolników za zmarłego ojca –R. P. Jako podstawę prawną organ powołał art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa oraz art. 41 a ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm./. W uzasadnieniu, orzekający w sprawie organ podniósł, że decyzja odmawiająca umorzenia należności oparta jest na art.41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 20 grudnia 1990r. (Dz.U z 2008r. Nr 50 poz.291 z późn. zm.), z którego wynika, że Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno rentowego i składkowego może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Ulga w postaci umorzenia stosowana jest wyjątkowo i tylko w uzasadnionych przypadkach. Przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu należności brane są pod uwagę m. in. okoliczności, które wystąpiły niezależnie od rolnika i których wystąpienie miało wpływ na powstanie zwłoki w opłaceniu składek-głównie zdarzenia losowe i klęski żywiołowe. Zajście w/w okoliczności w gospodarstwie nie powoduje automatycznie umorzenia kwot, o które ubiega się rolnik, gdyż brane są pod uwagę również inne okoliczności a mianowicie: sposób i data powstania zadłużenia, możliwość spłaty zadłużenia w latach wcześniejszych, wykorzystanie udzielonych ulg w spłacie należności oraz ogólna sytuacja materialna gospodarstwa , w którym zamieszkuje rolnik. Dopiero suma wszystkich tych aspektów składa się na ocenę wniosku o umorzenie. H.P. w dniu 31.12.2008r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...].12.2008r. znak; [...] i umorzenie zaległości za zmarłego ojca – R. P., do uregulowania których został zobowiązany decyzją w sprawie odpowiedzialności za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników z dnia [...].11.2008 znak; [...] uzasadniając go trudną sytuacja finansową spowodowaną odbywaniem studiów dziennych i nie osiąganiem dochodów, oraz chorobą. Do podania złożonego w dniu 31.12.2008r. dołączył zaświadczenie ze szpitala [...] w K. Z uzyskanego materiału dowodowego w sprawie oraz po przeprowadzonej wizytacji w gospodarstwie zakończonej spisaniem protokołu , udzielono informacji potwierdzającej że studiuje i zamieszkuje w K. Wniosek z dnia 25.11.2008r. o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za zmarłego ojca decyzją z dnia [...].12.2008r. został rozpatrzony odmownie. Korzystając z przysługującego prawa wynikającego z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. KPA, wnioskiem z dnia 31.12.2008r. H. P. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z akt osobowych wynika że na podstawie ustawy nabył spadek po zmarłym ojcu. Postanowieniem Sądu z dnia 24.09.2007r. W spadku otrzymał gospodarstwo którego wartość jest wyższa niż pozostawione zadłużenie. Na decyzję tę H. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, że chce skorzystać z przysługującego mu prawa zaskarżenia tej decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie należy podnieść, że odpowiedzialność skarżącego – H. P., za zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników jego ojca – R. P., została orzeczona decyzją Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] listopada 20O8r znak : [...], od której to decyzji skarżący nie składał odwołania. Skarżący wnosił o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z uwagi na jego trudną sytuację majątkową, która uniemożliwia mu zapłatę składek bez spowodowania uszczerbku w niezbędnym utrzymaniu skarżącego. Na podstawie art. 41 a ust. 1 pkt 1 u. o .u.s.r. organ może umorzyć rolnikowi należności z tytułu składek w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem ubezpieczonego. Niemożność opłacenia składek, ze względu na brak środków finansowych, należy uznać za sytuację uzasadniającą istnienie, po stronie zobowiązanego ważnego interesu w umorzeniu tych należności. Zdaniem Sądu istnienie tego interesu nie może być kwestionowane w sytuacji, gdy zapłata składek zagraża podstawom egzystencji skarżącego. W rozpoznanej sprawie organ w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w ogóle nie rozważył sytuacji materialnej skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że decyzje podejmowane na podstawie przytoczonego przepisu art. 41a ust. 1 pkt 1 u.o u.s.r. są decyzjami uznaniowymi co oznacza, że organ podejmując decyzję w przypadku zaistnienia przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o treści określonej przepisami prawa (w tym przypadku chodzi o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne), może wydać takie rozstrzygnięcie ale może również odmówić wydania takiego rozstrzygnięcia. O uznaniowym charakterze decyzji wydawanych na podstawie powołanego przepisu świadczy użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik... może umorzyć należności..". Uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia jednak organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisie art. 107 § 1 k.p.a. Organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów nie może nosić cech dowolności. Określony w art. 7 i 77 k.p.a. obowiązek dotyczy spraw administracyjnych wszelkiego rodzaju i obowiązek ten nie doznaje ograniczenia w zależności od rodzaju sprawy. Zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określał przepis 41a ust. 1 pkt 1 u. o u.s.r. Skoro, jak już Sąd wskazał powyżej na podstawie tego przepisu za przesłankę uzasadniającą umorzenie składek, można uznać trudną sytuację materialną ubezpieczonego i w rozpoznanej sprawie strona właśnie na tę okoliczność się powoływała, to organ prowadząc postępowanie w sprawie wniosku strony o umorzenie składek miał obowiązek wyjaśnić sytuację majątkową strony skarżącej i ustalić czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. W ocenie Sądu organ miał obowiązek ustalić wysokość osiąganych przez stronę skarżącą dochodów oraz wysokość ponoszonych przez nią wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W rozpoznanej sprawie organ obowiązku tego nie wykonał, gdyż nie zawarł w uzasadnieniu decyzji dokładnej analizy dochodów skarżącego oraz jego wydatków, które musi on ponosić w celu zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Dopiero dokonanie takiej analizy sytuacji materialnej skarżącego pozwalałoby na stwierdzenie, że poziom dochodów skarżącego oraz jego konieczne wydatki, pozwalają mu na zapłatę zaległości. Jak już Sąd zaznaczył organ nie przeprowadził tego rodzaju porównania dochodów skarżącego z jego wydatkami przez co obydwie wydane w niniejszej sprawie decyzje należało uznać za pozbawione prawidłowego uzasadnienia. W niniejszej sprawie w obydwu decyzjach organ nie wskazał dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Brak w uzasadnieniach obydwu wydanych w niniejszej sprawie decyzji rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową strony skarżącej stanowił naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakiego w rozpoznanej sprawie dopuścił się Prezes KRUS, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu, należy podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralna część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ winien jest wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz.Martysz w G.Łaszczyca, Cz Martysz, A Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s.663 i nast., a także wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczanie społeczne, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie należności z tytułu składek będą to umorzenie tych należności bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 1984 r., sygn. akt S.A./Wr 728/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 126, z dnia 10 czerwca 1994 r., sygn. akt. II S.A. 237/94, ONSA 1995, Nr 3 poz. 111, z dnia 8 września 1998 r., sygn. akt IV S.A. 893/97, LEX 45905). Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. W rozpoznanej sprawie organ nie wypełnił określonego w art. 10 § 1 k.p.a. obowiązku umożliwienia stronie przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Sądu realizacja tego obowiązku wymaga wyznaczenia przez organ przed wydaniem decyzji stronie terminu do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić że strona, której organ wyznaczy termin do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami otrzymuje tym samym od organu informację, że postępowanie administracyjne przechodzi z fazy wyjaśniającej w fazę jurysdykcyjną i może to skłonić stronę do przedstawienia dowodów w jej ocenie istotnych, których strona nie zgłosiła w dotychczasowym postępowaniu sądząc, że zdąży to jeszcze uczynić przed wydaniem decyzji. Organ, który przed wydaniem decyzji nie wyznaczy stronie terminu do zapoznania się z dowodami zebranymi w toku postępowania spowoduje, że strona może zostać niejako "zaskoczona decyzją" a stan faktyczny sprawy nie zostanie wyjaśniony. Dodatkowo, należy wskazać, że zaskarżone rozstrzygniecie Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2009r., wydane w oparciu o treść art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa narusza prawo, a przede wszystkim normę określona w art. 138 kpa. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny z wyroku z dnia 15 grudnia 2008r. sygn. akt P 57/07 , wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Decyzja administracyjna wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygniecie. W związku z tym w uzasadnieniu takiej decyzji nie można poprzestać na odesłaniu do uzasadnienia zaskarżonej decyzji nawet gdy organ utrzymuje w mocy swoje poprzednie rozstrzygniecie na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa. Z kolei przepis art. 138 kpa wyznacza rodzaje rozstrzygnięć jakie organ rozpoznający odwołanie może wydać . Wydając zaskarżoną decyzję w trybie odwoławczym organ powołał przepis art. 138 § 1 pkt.1 kpa który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzje w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną, jeżeli jest ona prawidłowa z punktu widzenia zgodności z prawem. Oznacza to, że przepis zastosowanego przez organ art. 138 § 1 pkt1 kpa nie przewiduje możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z jednoczesną korektą jej rozstrzygnięcia poprzez dodanie w pkt.2 ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego . W świetle powyższego, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja wydana w wyniku wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wydana została również z naruszeniem przepisów postępowania, gdy chodzi o rodzaj rozstrzygnięcia jaki może być wydany w tym postępowaniu. Z tych tez powodów Sad działając w oparciu o treść art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.e, art. 151 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.