I SA/Rz 25/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2022 r. sprawy ze skargi "A." na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję. "A" sp. z o.o. (dalej: skarżąca, płatnik) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2021 r. nr [...]. Utrzymano nią w mocy decyzję Zakładu z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którą odmówiono jej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne należnych za maj 2020 r. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że we wniosku zgłoszonym 5 maja 2020 r. na formularzu RDZ płatnik ubiegał się o zwolnienie z obowiązku opłacania ww. składek za marzec, kwiecień i maj 2020 r. Zaznaczono w nim, że prowadzi działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 95.12, składki na ubezpieczenia społeczne opłaca za osoby ubezpieczone (w liczbie, na dzień 29 lutego 2020 r., mniejszej niż 10). W pismach z 23 czerwca i 9 czerwca 2020 r. Zakład powiadomił płatnika o zwolnieniu z obowiązku opłacania składek za marzec i kwiecień 2020 r. Natomiast decyzją z [...] sierpnia 2020 r. odmówił zwolnienia za maj 2020 r. argumentując, że w przepisanym terminie, do 30 czerwca 2020 r., nie przesłano dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r., jak tego wymaga przepis art. 31zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.; dalej zwana jako: "ustawa o COVID-19"). Dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. zostały złożone 10 sierpnia 2020 r. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia: - art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 poprzez błędną wykładnię, która spowodowała wydanie decyzji odmownej, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa i powinna być uchylona, - art. 7 K.p.a. poprzez niewykazanie powodów odmowy uznania słusznego interesu obywatela, który ma pierwszeństwo przed interesem społecznym, - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające na braku poczynienia ustaleń dotyczących złożenia deklaracji przez za pośrednictwem programu "Płatnik" w dniu 30 czerwca 2020 r. oraz przyczyn, z jakich nie dotarła ona do organu, co miało wpływ na wynik sprawy i na naruszenie art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, - art. 107 § 3 K.p.a poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, które to braki miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie zbadał ani nie odniósł się do kwestii podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że deklaracja nie przeszła technicznie w terminie 30 czerwca 2020r. i że strona o tym nie wiedziała, a organ nie wypowiedział się, czy twierdzenia te uznaje za prawdziwe czy nieprawdziwe, - art. 64 § 2 K.p.a. poprzez brak wezwania spółki do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zwolnienie ze składek i niewyznaczenie terminu na uzupełnienie dokumentu rozliczeniowych za maj 2020 r., które to braki miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania. W ocenie skarżącej, podczas wydawania decyzji nie uwzględniono słusznego jej interesu. Nie wyjaśniono, dlaczego pomimo złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj w dniu 30 czerwca 2020 r. nie dotarła ona do ZUS. Spółka nie miała wiedzy o problemach technicznych, które miały na to wpływ. Nie była też wzywana do uzupełnienia braków formalnych, ani uzupełnienia brakujących dokumentów rozliczeniowych. Ponownego wysłania deklaracji dokonano 10 sierpnia 2020 r., a zatem wysokość składek była organowi znana. W odpowiedzi Zakład wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przeprowadzona kontrola wykazała konieczność zastosowania przez Sąd względem zaskarżonej decyzji Zakładu środków określonych w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "P.p.s.a."). Decyzję tę wydano z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek za osoby ubezpieczone zostało zainicjowane wnioskiem spółki. Spowodował on wszczęcie postępowania administracyjnego (zob. art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 180 § 1 K.p.a., art. 31zt ustawy o COVID-19). Wniosek spełniał wymagania określone w art. 31zp ust. 2 ustawy o COVID-19, ale w przepisanym terminie nie złożono dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Spółka wskazywała, że podejmowała próbę złożenia wymaganych dokumentów 30 czerwca 2020 r., ale z niewiadomych dla niej przyczyn nie dotarły one do Zakładu. Dokumenty te wpłynęły do ZUS 10 sierpnia 2020 r. W świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego organy administracji publicznej obowiązane są m.in.: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 K.p.a.). Obowiązane są również ocenić, czy wniosek inicjujący postępowanie spełnia wymagania określone w przepisach prawa, a w razie stwierdzenia uchybień i braków wezwać stronę do ich uzupełnienia. Postępowanie w sprawie powinno być prowadzone wnikliwie i szybko, z wykorzystaniem najprostszych środków, a strony powinny być informowane przez organ o okolicznościach faktycznych i prawnych, aby nie poniosły negatywnych skutków nieznajomości regulacji prawnych, w szczególności takich, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a.). Rozstrzygając sprawę powinien organ mieć na także uwadze cel regulacji z ustawy o COVID-19, jakim było przeciwdziałanie negatywnym skutkom pandemii wywołanej wirusem Sars-Cov-2, a zwolnienie ze składek opłacanych za osoby ubezpieczone stanowiło jeden z instrumentów pomocowych. W ocenie Sądu kontrolowaną decyzję wydano przedwcześnie, a w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie było między stronami sporne, że wniosek o ulgę, aby mógł zostać uwzględniony, powinien być połączony ze złożeniem do 30 czerwca 2020 r. dokumentów rozliczeniowych za marzec, kwiecień i (lub) maj 2020 r. Wymaganie takie było przewidziane w przepisach art. 31zq ust. 1 i 3 ustawy o COVID-19. W przekazanych Sądowi aktach sprawy nie ma jednak dowodów na to, że Zakład zmierzał do oceny wymagań formalnych wniosku oraz że podjął w rozsądnym terminie względem strony obowiązki informacyjne, do jakich był obowiązany przepisami art. 9 i art. 79a § 1 K.p.a. Jeżeli płatnik obowiązany był złożyć określone dokumenty, aby skorzystać z ulgi, to Zakład, wobec braku odnotowania dokumentów rozliczeniowych i wpływu należności składkowych w ustawowym terminie, powinien udzielić płatnikowi należytego i wyczerpującego wyjaśnienia na temat jego obowiązków oraz warunków ubiegania się o wnioskowaną ulgę. Ponieważ wniosek złożono 5 maja 2020 r., a podstawowe terminy wynikające z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dla realizacji tego obowiązku odnoszącego się do maja 2020 r. kończyły bieg najpóźniej 15 maja 2020 r., to obiektywnie do 30 czerwca 2020 r. istniała możliwość zadośćuczynienia tym wymaganiom proceduralnym. Brak dokumentów rozliczeniowych stanowił dla Zakładu fakt znany z urzędu, który powinien być stronie zakomunikowany stosownie do art. 77 § 4 K.p.a., w szczególności jeżeli oceniać to w świetle daty wpływu wniosku o ulgę. Wydanie negatywnej dla wnioskodawcy decyzji miało zaś miejsce dopiero [...] sierpnia 2020 r. Gdyby natomiast czynności informacyjnych dokonano przed 30 czerwca 2020 r., płatnik miałby potencjalną możliwość uzupełnienia tego braku. Wymagane dokumenty ostatecznie zostały złożone, tyle że 10 sierpnia 2020 r. Zakład, jako organ administracji publicznej, powinien niezwłocznie po otrzymaniu wniosku zadbać i zweryfikować, czy jest on kompletny oraz czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne odnośnie do ulgi, o którą wnioskowano, a nie wyczekiwać na upływ terminu, do którego płatnik mógł złożyć kompletny wniosek. Środki służące realizacji tego obowiązku nie mogły być uznane za skomplikowane. Wymagała tego również zasada lojalnej współpracy organu państwa z podmiotem administrowanym, a instrumentalne powołanie się na zasadę legalności byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego mającego urzeczywistniać zasadę sprawiedliwości społecznej. Wszak skutkiem przyznania ulgi miało być zwolnienie z opłacania składek, a nie ich zapłacenie. Nie było też wykluczone skorzystanie w takim przypadku z regulacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a., ponieważ wymóg faktycznego złożenia deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych jako takich mógł być potraktowany jako wymóg formalny wniosku, o jakim mowa w tym przepisie. Traktowanie tego wymagania wyłącznie w kategoriach materialnoprawnego warunku przyznania zwolnienia nie spełniłoby konstytucyjnego standardu proporcjonalności i byłoby wyrazem nadmiernego formalizmu, tak ze strony Zakładu, jak i samego ustawodawcy. Dokumenty te miały bowiem dla Zakładu charakter informacyjny, a ich brak nie zwalniał płatnika z obowiązku uregulowania należności z tytułu składek za odnośny okres rozliczeniowy. Dla wnioskującej spółki wymaganie to miało zaś istotny wpływ na jej prawa, ponieważ uzależnione zostało od tego przyznanie ulgi. Z podanych względów Sąd, mając na względzie przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz powołane w uzasadnieniu przepisy K.p.a. oraz ustawy o COVID-19, a także art. 2 i art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownie prowadzonym postępowaniu Zakład uwzględni stanowisko Sądu co do wykładni przepisów ustawy o COVID-19 i K.p.a. Wydanie negatywnej dla płatnika decyzji tylko z tego powodu, że do 30 czerwca 2020 r. nie złożył on do Zakładu wymaganych dokumentów rozliczeniowych, nie będzie możliwe. Dokumentami takimi Zakład już dysponuje, zatem nie będzie także podstaw do wdrożenia instytucji przywrócenia terminu, o jakiej mowa w art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19. Weźmie przy tym Zakład pod uwagę, że Sąd uchylił tylko decyzję z [...] października 2021 r., a orzeczeniem nie objęto decyzji wydanej [...] ierpnia 2020 r., co może mieć znaczenie w razie uwzględnienia wniosku płatnika składek. To bowiem następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga wydania decyzji (art. 31zq ust. 4 i 5 ustawy o COVID-19). Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżąca spółka nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, a sprawa sądowa zainicjowana jej skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. była wolna od kosztów sądowych. Nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.