I SA/Rz 254/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ Protokolant sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 10 czerwca 2009r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczanie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. J. P., zwany dalej Zobowiązanym, złożył w dniu 4 listopada 2008r. wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS za lata 1999-2005 wraz z odsetkami za zwłokę. W uzasadnieniu podał, że nie jest w stanie zapłacić należności, ze względu na trudną sytuację rodzinną i materialną. Zaległości w opłacaniu składek były następstwem wyjazdu żony za granicę i pozostawienia Zobowiązanego z dwójką dzieci, który nie był w stanie sam udźwignąć opłat czynszowych i utrzymać rodziny. Dzięki pomocy rodziców i znajomych zdołał spłacić zadłużenie wobec spółdzielni mieszkaniowej i zaległe podatki, pozostały zaległe składki wobec ZUS. Prowadzona działalność gospodarcza przynosi niewielki dochód, a zły stan zdrowia nie pozwala Zobowiązanemu na podjęcie dodatkowej pracy. Na utrzymaniu posiada niepracującą żonę i studiującego syna. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że Zobowiązany prowadzi działalność gospodarczą w zakresie handlu i za 2007r. osiągnął przychód w kwocie 29 580,87zł, a za okres I-IX 2008r. w kwocie 20 615,77zł. Egzekucja administracyjna zaległych składek okazała się bezskuteczna, w dniu (...) czerwca 2007r. Urząd Skarbowy umorzył postępowanie wskutek nieściągalności. Decyzją z dnia (...) grudnia 2008r. nr (...), nr sprawy: (...) Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zwany dalej Zakładem, odmówił Zobowiązanemu umorzenia należności na łączną kwotę 92 033,52zł, w tym z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres 01/1999-12/2005 w kwocie 35 211,38zł, ubezpieczenie zdrowotne za okres 01/1999-12/2005 w kwocie 9 337,13zł , Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 01/1999-12/2005 w kwocie 2 516,01zł oraz z tytułu odsetek za zwłokę naliczonych na dzień 4 listopada 2008r. w kwocie 44 989,00zł. Organ powołał się na treść art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 11 z 2007r., poz.74 ze zm.), zwanej dalej: u.s.u.s. , stanowiącego podstawę do umarzania należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a także na brzmienie art.28 ust.3a u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w przypadku ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365; dalej Rozporządzenie z 2003r.), Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po przeanalizowaniu sytuacji rodzinnej i materialnej J. P. stwierdził, że wprawdzie sytuacja materialna jest trudna, to jednak prowadzona działalność gospodarcza przynosi dochód, z którego Zobowiązany reguluje zadłużenie wobec spółdzielni mieszkaniowej i opłaca bieżące składki ZUS. Wydatki z tytułu stałych opłat w wysokości ok. 800,00zł są zwykłymi wydatkami ponoszonymi przez ogół społeczeństwa i nie mają szczególnego charakteru. Ponoszenie tych wszystkich obciążeń nie uzasadnia umorzenia należności z tytułu zaległych składek, ponieważ zgodnie z powołanym Rozporządzeniem z 2003r. umorzenie należności znajduje uzasadnienie tylko wtedy, gdy opłacenie składek, a nie wszystkich innych obciążeń, pozbawiłoby zobowiązanego i członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych życiowych potrzeb. Pismem z dnia 15 grudnia 2008r. J. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym powtórzył argumentację zawartą we wniosku o umorzenie, a ponadto podniósł, że w maju 2008r. zmarł jego ojciec, który bardzo dużo pomagał mu finansowo. Dodał też, że działalność handlową prowadzi na straganie, na wolnym powietrzu, co sprawia, że w okresie zimowym obroty spadają. Oprócz stałych opłat w wysokości 800,00zł musi ponosi co miesiąc opłatę za stragan w kwocie 600,00zł. W związku z zaległościami wobec ZUS nie może otrzymać kredytu. Dodatkowo w piśmie z dnia 6 stycznia 2009r. Zobowiązany wskazał, że jego dochód miesięczny jest równy ponoszonym wydatkom. Tylko dzięki pomocy finansowej ojca udało mu się spłacić zaległości wobec spółdzielni i urzędu skarbowego. Obecnie musi korzystać z pomocy mamy i siostry, choć już nie tak wysokiej, bo mama wydaje dużo pieniędzy na leki. Nawet przy zakupie nowego towaru Zobowiązany korzysta z pomocy finansowej przyjaciół. Decyzją z dnia (...) stycznia 2009r. nr (...) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podzielił stanowisko organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie występują okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a w szczególności nie występuje ubóstwo osoby zobowiązanej do opłacenia należności, zagrażające dalszej egzystencji. Dodał, że Zobowiązany nie dołączył do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani w terminie późniejszym, żadnych dodatkowych dokumentów potwierdzających ważny interes. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Skarżący powtórzył dotychczasową argumentację, a ponadto wskazał, że istnienie zaległości wobec ZUS uniemożliwia mu skorzystanie z bezpłatnych usług medycznych, a na prywatne leczenie go nie stać. Dodał, że nie jest w stanie sam udźwignąć spłaty zadłużenia, ponieważ przy wydatkach równych dochodom nie może poczynić żadnych oszczędności. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Dodał też, że chwilowy brak możliwości zapłaty składek nie przesądza o trwałej nieściągalności zobowiązań, gdyż zgodnie z art.24 ust.4 i 5 u.s.u.s. należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat od dnia, w którym stały się wymagalne. Natomiast ponoszenie opłat związanych z codziennym bytem nie może stanowić argumentu uzasadniającego umorzenie należności, bowiem są to koszty, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych ( Dz.U. nr 153,poz. 1269 ) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz,1270 ze zm., dalej: ustawa p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Materialnoprawna możliwość umorzenia należności z tytułu składek przewidziana została w art. 28 ust. 1 i 2 oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a zgodnie z art. 32 u.s.u.s. te przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na fundusz pracy, fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych i składek zdrowotnych. Brzmienie wskazanych przepisów wskazuje, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi. Trzeba dodać przy tym, że ulga taka jest przywilejem, który może być wnioskodawcy przyznany decyzją, ale nie jest jego prawem, a sądowa kontrola w takich przypadkach nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi, lecz do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwala bowiem na wyczerpujące i pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W szczególności sąd bada zatem, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - tj. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej cyt. jako k.p.a.) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny ( art. 80 k.p.a.), czy zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu, a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie i wydane rozstrzygnięcia nie spełniają powyższych warunków. Zgodnie z powołanym wyżej art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, tj. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca zawarł zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Tym samym uznać należy, iż jedynie zaistnienie którejkolwiek sytuacji wskazanych w w/w przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Ustawodawca w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 Rozporządzenia, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Nawet jednak spełnienie którejkolwiek przesłanki spośród określonych w powyższych przepisach art.28 ust.3 i 3a u.s.u.s. i w cyt. Rozporządzeniu nie obliguje Zakładu do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że od dnia 26 listopada 2001r. prowadzona była wobec Zobowiązanego bezskuteczna egzekucja administracyjna, a w dniu 25 czerwca 2007r. Urząd Skarbowy w umorzył postępowanie z uwagi na nieściągalność ( w aktach znajduje się kopia postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w z dnia 21 czerwca 2007r. w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego). Ponadto organ dodał, że prowadzone przez Zakład kontrole możliwości płatniczych nie ujawniły innych środków, poza dochodem z działalności gospodarczej, z których można było prowadzić egzekucję. Pomimo powyższych stwierdzeń i mimo przytoczenia w treści uzasadnienia brzmienia przepisu art.28 ust.3 u.s.u.s., stanowiącego kiedy zachodzi całkowita nieściągalność, organ uchylił się od jednoznacznego określenia czy w niniejszej sprawie ma miejsce całkowita nieściągalność czy nie. W dalszej zaś części uzasadnienia stwierdził, że umorzenie należności nie znajduje uzasadnienia w świetle przepisów Rozporządzenia z 2003r., chociaż - jak wyżej wskazano - sięganie do przepisów tego rozporządzenia ma miejsce wówczas, gdy nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności przewidziane w art.28 ust.3 u.s.u.s. Organ nie wskazał też, z jakich powodów - w jego ocenie - nie jest uzasadnione umorzenie należności na podstawie przepisów Rozporządzenia z 2003r, chociaż ze stwierdzenia "umorzenie należności znajduje uzasadnienie tylko wtedy, gdy opłacenie składek ( a nie wszystkich innych obciążeń) pozbawiłoby zobowiązanego i członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych" można wywnioskować, że organ odniósł się do przesłanki wymienionej w §3 pkt 1 Rozporządzenia z 2003r. i że w jego ocenie opłacenie składek nie pozbawiłoby zobowiązanego i członków jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu takie stwierdzenie jest sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, z którego wynika, że Zobowiązany nie posiada żadnego majątku, z którego można by prowadzić egzekucję, a jedynie niewielki dochód z działalności gospodarczej (ok. 2 300,00zł miesięcznie). Nawet pominięcie konieczności ponoszenia stałych opłat nie pozwala na stwierdzenie, że Zobowiązany jest w stanie opłacić należności z tytułu składek w łącznej kwocie 92.033,52zł. Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS nie dostrzegł żadnych uchybień w rozstrzygnięciu organu I instancji, sam zaś stwierdził, że nie zachodzą okoliczności, które uniemożliwiają Zobowiązanemu spłatę zadłużenia, bo nie znajduje się on w ubóstwie, czyli jest w stanie spłacić należności. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu odwoławczego, powielającego błędy zawarte w decyzji organu I instancji, co do uzasadnienia odmowy umorzenia, narusza przepisy art.107 § 3 k.p.a. i art.28 ust.2, 3 , 3a i 3b u.s.u.s., przez brak jasnego i wyczerpującego uzasadnienia. Organ powinien wydać rozstrzygnięcie w granicach uznania administracyjnego, kierując się dyrektywami interpretacyjnymi wynikającymi z wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady ogólnej uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, mając przy tym na względzie, iż w świetle zgromadzonych dokumentów Zobowiązany nie posiada majątku, z którego można by prowadzić egzekucję, a dochód uzyskiwany z działalności gospodarczej wystarcza na skromną egzystencję jego rodziny. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez Zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. W świetle przytoczonych przepisów i w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego organ powinien najpierw wskazać, czy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, a jeśli tak, to która z przesłanek wymienionych w art.28 ust.3 u.s.u.s. Następnie organ powinien rozważyć, czy w tej sytuacji uzasadnione jest umorzenie należności, czy - pomimo całkowitej nieściągalności - zdecyduje się odmówić umorzenia należności, wskazując jakie były motywy podjętego rozstrzygnięcia. Dopiero w przypadku, gdy organ nie stwierdzi którejkolwiek z przesłanek całkowitej nieściągalności może sięgnąć do przepisów Rozporządzenia z 2003r. i wówczas powinien przeanalizować, czy zachodzi jeden z warunków wymienionych w §3, a jeśli tak, to wskazać który i następnie rozważyć, czy sytuacja Zobowiązanego uzasadnia umorzenie należności, czy nie (pomimo, że zachodzi warunek z §3) i z jakich powodów. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu wadliwe jest podpisywanie decyzji nie tylko przez osobę działającą z upoważnienia Prezesa ZUS, ale także przez inne osoby (inspektora T. T. i Kierownika W. M.), które prawdopodobnie przygotowywały projekt rozstrzygnięcia. Decyzja w przedmiocie umorzenia (odmowy umorzenia) należności jest decyzją administracyjną wydawaną przez organ - Zakład Ubezpieczeń Społecznych - reprezentowany przez Prezesa ZUS, w imieniu którego działa upoważniony pracownik jednoosobowo, a nie kolegialnie. Fakt, że inne osoby uczestniczą w wydawaniu decyzji podejmując czynności procesowe czy przygotowując projekt rozstrzygnięcia jest wewnętrzną sprawą organu i nie powinno być to ujawniane w treści decyzji. Ponadto, w ocenie Sądu, wadliwa jest taka praktyka, że ci sami pracownicy organu biorą udział (podpisują się) w wydawaniu zarówno decyzji I - instancyjnej, jaki i decyzji z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.