I SA/Rz 256/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Jarosław Szaro WSA Kazimierz Włoch /spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 20 maja 2014r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne za okres od III 2010r. do II 2013r., na ubezpieczenie zdrowotne za okres od II 2010r. do II 2013r., na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od VI 2010r. do II 2013r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 256/14 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 7 października 2013r. (wpływ do organu w dniu 9 października 2013r.) Z.D. (dalej: zobowiązany, skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika żonę J.D., zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - ZUS), o umorzenie należności z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych ze względu na trudną sytuację zdrowotną i majątkową. Zobowiązany nie prowadzi działalności gospodarczej od lutego 2013r., choruje na parkinsonizm i depresję, obecnie przebywa w szpitalu na oddziale psychiatrycznym. Zobowiązany otrzymuje rentę w wysokości 844,09 zł, z której prowadzona jest egzekucja w wysokości 290 zł miesięcznie. Pozostałą po potraceniu kwotę świadczenia zobowiązany przeznacza na leczenie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu składek w łącznej wysokości 52.094,91 zł w tym na: - Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od marca 2010r. do lutego 2013r. w łącznej kwocie 37.756,79 zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2010r. do lutego 2013r. w łącznej kwocie 9.921,70 zł, - Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od czerwca 2010r. do lutego 2013r. w łącznej kwocie 4.416,42 zł, We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jeszcze raz wskazano na trudną sytuację zdrowotną i majątkową zobowiązanego, a także na możliwość umorzenia należności w oparciu o przesłankę z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141 z 2003r., poz. 1365 ze zm). – dalej: rozporządzenie z 2003r. Ponadto podano, że zobowiązany posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, jego stan zdrowia się pogarsza, a uzyskiwane dochody nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb zobowiązanego. W tej sytuacji, zobowiązany nie jest w stanie spłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2013r. odmawiającą umorzenia składek. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zobowiązany otrzymuje świadczenie rentowe w wysokości (po potrąceniu) 844,09 zł netto, natomiast jego żona otrzymuje świadczenie emerytalno-rentowe w wysokości 861,95 zł netto. Z oświadczenia zobowiązanego wynika, że ponosi on wydatki na leczenie w kwocie 200,00 zł miesięcznie oraz wydatki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (czynsz, energia elektryczna, gaz, śmieci i woda) w łącznej wysokości 686,00 zł. W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że zobowiązany jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, chorującą na depresję i parkinsonizm wtórny. Zobowiązany posiada majątek w postaci nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,4185 ha, samochodu ciężarowego rok prod. 1884 i przyczepy lekkiej rok. prod.1998. Ponadto, zobowiązany wraz z żoną jest współwłaścicielem mieszkania o pow. 60 m2. Organ uznał, że brak jest podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz U. z 2013r., poz. 1442) – dalej: u.s.u.s., z uwagi na skuteczność przymusowego dochodzenia należności i posiadany majątek. Organ nie znalazł również podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s., stwierdzając, że wprawdzie stan zdrowotny zobowiązanego jest bardzo trudny, jednakże nie ma on wpływu na fakt uzyskiwanych dochodów, gdyż zobowiązany posiada dochód w postaci świadczenia rentowego. W ocenie organu, sytuacja zdrowotna zobowiązanego nie uniemożliwia zapłaty zaległości z tytułu składek, gdyż z otrzymywanego przez niego świadczenia rentowego prowadzone jest skuteczne postępowanie egzekucyjne. Według organu, regulowanie należności będzie stanowić obciążenie dla budżetu domowego zobowiązanego, jednakże nie uniemożliwi zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Organ wskazał, że zobowiązany jest właścicielem nieruchomości, które mogą stanowić źródło pozyskania środków na spłatę choćby części zobowiązań, skracając postępowanie egzekucyjne ze świadczenia rentowego. Odmawiając umorzenia zaległości organ podkreślił, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystywanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności, a zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty składek, gdyż odstąpienie od realizacji tego obowiązku ma charakter wyjątkowy. Na decyzję organu odwoławczego Z.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w której ponownie wskazał na swoją trudną sytuację zdrowotną i majątkową. Podniósł, że ze względu na stan zdrowia nie może podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, a ze środków finansowych jakimi dysponuje nie jest w stanie uregulować zadłużenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Prezesa ZUS w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Należy wskazać, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, bowiem wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. W każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. W niniejszej sprawie, jako uzasadnienie decyzji odmownej organ wskazał brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności oraz niespełnienie przesłanek uzasadniających umorzenie pomimo braku całkowitej nieściągalności. Należy wskazać, że podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Powyższy przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 u.s.u.s., przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na fundusz pracy, fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych i na ubezpieczenie zdrowotne. W niniejszej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność i fakt ten nie jest przez skarżącego kwestionowany. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o powołany powyżej przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., określone zostały w § 3 rozporządzenia z 2003r., zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotny jest pkt 1 i 3 wyżej powołanego przepisu, gdyż okoliczności, na które powołuje się skarżący, to przewlekła choroba oraz trudna sytuacja majątkowa. W niniejszej sprawie organ wprawdzie ustalił wysokość dochodu, jaki osiąga skarżący, jednakże ustalenia te nie są dla Sądu satysfakcjonujące. W ocenie Sądu, organ nie wykazał, w jaki sposób skarżący, osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności, utrzymująca się ze świadczenia rentowego, wymagająca stałego leczenia i opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, byłaby w stanie uregulować zaległości składkowe, nawet w systemie ratalnym, bez sięgania do środków pomocy państwa, przy jednoczesnym stwierdzeniu organu, że sytuacja zobowiązanego jest bardzo trudna. Chociaż, co do zasady, należy zgodzić się z organem, że instytucja umorzenia ma charakter wyjątkowy, to jednak, zdaniem Sądu, nie może być ona instytucją martwą. Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2003r. (sygn. akt. III SA 3118/01 publ. https://cbois.nsa.gov.pl) w którym stwierdzono, że interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Tak więc sytuacja, w której zapłata zaległości powodowałaby konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, na przykład do środków pomocy państwa, nie może być uznana za zgodną z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym. Z przepisu art. 28 ust. 3b u.s.u.s. wynika bowiem, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej, a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Podejmując decyzję w tym zakresie organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy. Aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej i jednocześnie mieć na uwadze zasadę ogólną postępowania administracyjnego określoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej: k.p.a., i wydając decyzję uznaniową kierować się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Zauważyć przy tym należy, że art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii przedmiotowych interesów i nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ustawodawca przyjmuje regułę, według której oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym - takie też stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 czerwca 2008r. sygn. akt V SA/Wa 455/08 (http://cbois.nsa.gov.pl). Z powyższych przyczyn skarga okazała się uzasadniona. Ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy prawa materialnego tj. art. 28 ust. 3 b u.s.u.s. i § 3 pkt 1 rozporządzenia z 2003r. oraz przepis postępowania tj. art. 7 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien raz jeszcze szczegółowo przeanalizować stan faktyczny, a następnie dokonać analizy przesłanek będących ograniczeniami swobody uznania administracyjnego, sformułowanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i w cyt. rozporządzeniu z 2003r. oraz wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy w uzasadnieniu decyzji. Przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ zobowiązany jest do wyważenia interesu indywidualnego i społecznego.