I SA/Rz 26/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 marca 2012r. sprawy ze skargi B. W.-F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2011r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 26/12 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 26 marca 2009r. B. W. (dalej - zobowiązana, skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - ZUS), o umorzenie należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne w kwocie 983,51 zł wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 2.207,51 zł, ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 225,34 zł wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 506,34 zł oraz Fundusz Pracy w kwocie 71,24 zł wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 160,24 zł - za okres od lutego 2002r. do kwietnia 2002r. We wniosku zobowiązana podała, że w 2002 roku zakończyła prowadzenie działalności gospodarczej i po uregulowaniu zaległości w postępowaniu egzekucyjnym pozostawała w przekonaniu o braku zobowiązań wobec ZUS, bowiem kilkakrotnie uzyskała zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami w ZUS. Zobowiązała podała również, iż obecnie otrzymuje świadczenie opiekuńcze w wysokości 520 zł z tytułu opieki nad rodzicem. Decyzją z dnia [...] września 2011r., nr [...], ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu zaległych składek na: - ubezpieczenia społeczne za okres od lutego 2002r. do kwietnia 2002r. w łącznej kwocie 2.211,01 zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres od lutego 2002r. do kwietnia 2002r. w łącznej kwocie 508,34 zł, - Fundusz Pracy za okres od lutego 2002r. do kwietnia 2002r. w łącznej kwocie 160,24 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązana podniosła, że opłacenie zaległych należności pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Wskazała, że przedłożyła w postępowaniu dokumenty potwierdzające konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym ojcem, co uniemożliwia jej podjęcie pracy. Zobowiązana zarzuciła, iż wbrew twierdzeniom organu nie posiada majątku, z którego można egzekwować należności. Podała, że dochody jej czteroosobowej rodziny kształtują się na poziomie 1.600 zł, na które składają się renta pobierana przez męża w kwocie 1.110 zł oraz zasiłek opiekuńczy w kwocie 520 zł, otrzymuje również zasiłek rodzinny na córkę w kwocie 91 zł miesięcznie. Decyzją z dnia [...] listopada 2011r., nr [...], ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2011r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zobowiązana w okresie od 30 października 1999r. do 10 kwietnia 2002r. prowadziła działalność gospodarczą, z której uzyskiwała dochody. Zobowiązana nie posiada zaległości podatkowych, nie figuruje w ewidencji gruntów, budynków ani pojazdów. W okresie od października 2006r. do czerwca 2007r. zobowiązana korzystała z pomocy finansowej w formie pokrycia kosztów posiłków w szkole dla córki. Zobowiązana otrzymuje również świadczenie pielęgnacyjne na ojca w wysokości 520 zł miesięcznie. Mąż zobowiązanej pobiera rentę w wysokości 1.105 zł miesięcznie. Ponadto organ wskazał, że adres zamieszkania męża zobowiązanej jest inny niż pozostałych członków rodziny, z czego wynika, że rodzinę zobowiązanej stać na utrzymywanie dwóch mieszkań. W oparciu o powyższe ustalenia, organ stwierdził brak podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności i umorzenia należności. Rozpatrując ponownie wniosek organ nie stwierdził przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009r. Nr 205, poz. 1586 ze zm.) - powoływanej dalej jako ustawa o s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003r. Nr 141, poz. 1365), powoływanego dalej jako rozporządzenie z 2003r. Organ podniósł, że wprawdzie postępowanie wyjaśniające wykazało, że zobowiązana sprawuje opiekę nad ojcem i z tego tytułu pobiera świadczenie pielęgnacyjne, jednakże opłacenie składek w dogodnych ratach nie pozbawi zobowiązanej i jej rodziny możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Organ wskazał również, że zaświadczenia na które powołuje się zobowiązana nie dotyczyły okresu, w którym powstały zaległości. Odmawiając umorzenia należności organ powołał się na ważny interes strony w postaci wpływu tej ulgi na wysokość świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz ważny interes społeczny polegający na zapewnieniu stabilności Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Na decyzję organu odwoławczego B. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że ZUS dokonał niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego, przekraczając granice swobodnego uznania i naruszając zasadę swobodnej oceny dowodów. Zdaniem skarżącej, w sprawie występują przesłanki wynikające z rozporządzenia z 31 lipca 2003r., a organ potwierdził trudną sytuację materialną rodziny skarżącej oraz fakt sprawowania opieki nad przewlekłe chorym ojcem, uniemożliwiający podjęcie pracy zarobkowej. Wskazała, że dochody rodziny kształtują się na bardzo niskim poziomie i spłata należności spowoduje poważne zagrożenie w jej utrzymaniu. Skarżąca dodała, że jej mąż jest poważnie chory i z tego powodu jego możliwości podejmowania dodatkowego zatrudnienia są bardzo ograniczone. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu, utrzymują z mężem jedno mieszkanie, a lokal przy ul. Świadka jest użytkowany i utrzymywany przez ojca zobowiązanej. Ponadto skarżąca zarzuciła, że organ powołuje się na brak stwierdzenia całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy nie było prowadzone postępowanie, które określiłoby czy należności są ściągalne, czy też nie. Dodała, iż była przekonana, że nie posiada żadnych zaległości w ZUS, gdyż w lutym 2002 roku uzyskała zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami i od tego czasu nie otrzymała upomnienia, bądź wezwania do uregulowania zobowiązania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja ZUS w sprawie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Należy wskazać, że tego rodzaju rozstrzygnięcie ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi, bowiem wybór sposobu załatwienia wniosku został pozostawiony woli organu. "Uznaniowość" nie oznacza jednak dowolności w orzekaniu organów. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego, a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, aby z jednej strony zobowiązany miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji, z drugiej zaś, by decyzja ta poddawała się kontroli sądu. Nie zmienia to jednak faktu, że w każdym przypadku organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisach przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Poddając kontroli zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą, Sąd stwierdził, że organ nadużył swobody jaką daje mu decyzja uznaniowa i wydał wadliwe rozstrzygnięcia. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Przepis ten daje prawo do umorzenia należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3). Definicję legalną nieściągalności, obowiązującą na gruncie przepisów tejże ustawy, zawarto w ust. 3 art. 28, w oparciu o którą należy stwierdzić, że nieściągalność wiąże się generalnie z brakiem majątku u dłużnika. Przepisy u.s.u.s. dają jednakże możliwość umorzenia należności z tytułu płatności składek w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cyt. ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W niniejszej sprawie skarżąca kwestionuje zasadność stwierdzenia przez organ braku całkowitej nieściągalności argumentując, że w stosunku do niej nie było prowadzone postępowanie, na podstawie którego organ mógł wyciągnąć takie wnioski, a także wskazuje na okoliczności uzasadniające umorzenie należności na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy przeanalizowania wymagały przesłanki określone w punktach 3, 5 i 6 przepisu art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Stwierdzenie przesłanek umorzenia z uwagi na zaprzestanie prowadzenia działalności przy braku majątku, następców prawnych i podstaw do odpowiedzialności osób trzecich, stwierdzenie przez organ egzekucyjny braku majątku czy braku możliwości uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym kwot przekraczających wydatki egzekucyjne, może stwierdzić tylko organ egzekucyjny, który może umorzyć postępowanie egzekucyjne ze względu na brak majątku, z którego można skutecznie prowadzić egzekucję. W niniejszej sprawie ZUS nie prowadził postępowania mającego na celu przymusowe wyegzekwowanie należności, organ nie mógł zatem wykluczyć wystąpienia przesłanek umorzenia wynikających z art. 28 ust. 2 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s. Z tego względu zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie naruszają przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s Ponadto, stwierdzając brak przesłanki całkowitej nieściągalności, organ miał obowiązek przeanalizować sprawę pod kątem istnienia warunków umorzenia wynikających z § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotny będzie pkt 1 i 3 wyżej powołanego przepisu, gdyż okoliczności, na które powołuje się skarżąca, to konieczność sprawowania opieki na chorym ojcem oraz trudna sytuacja majątkowa rodziny. Zatem punktem wyjścia dla rozważań organu powinny być prawidłowe ustalenia odnośnie sytuacji majątkowej skarżącej oraz w kontekście konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Jako uzasadnienie decyzji odmownej organ wskazał oprócz wspomnianego braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności, otrzymywanie przez zobowiązaną świadczenia pielęgnacyjnego oraz osiąganie przez małżonka zobowiązanej stałego dochodu z tytułu świadczenia emerytalnego. W ocenie Sądu, ustalenie sytuacji majątkowej rodziny skarżącej nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Argumentem świadczącym, zdaniem organu, o dobrej sytuacji majątkowej rodziny zobowiązanej miało być utrzymywanie przez małżonków dwóch mieszkań. Tymczasem w skardze skarżąca zaprzeczyła, że utrzymuje dwa mieszania i wyjaśniła, że w lokalu przy ul. Świadka mieszka jej ojciec i to on ponosi koszty utrzymania mieszkania. Ponadto, wprawdzie organ ustalił wysokość środków finansowych jakimi dysponuje skarżąca, jednakże dla oceny czy w sprawie zachodzi przesłanka z § 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. nie wystarczy jedynie wskazanie źródła i wysokości osiąganych przez skarżącą dochodów, konieczne jest odniesienie tych dochodów do wydatków związanych z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych oraz dokonanie analizy wpływu uregulowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na zaspokajanie tych potrzeb. Takiego rozważenia zabrakło w zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia sądowi skontrolowanie toku rozumowania organu. Co więcej, kluczową kwestią wymagającą rozważenia w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie, czy z uwagi na konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny zachodzi przesłanka określona w § 3 pkt 3 cyt. rozporządzenia i następnie rozważenie, czy sytuacja skarżącej uzasadnia umorzenie należności, a jeśli nie, to z jakich powodów. Wobec braku ustaleń w tym zakresie, zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji nie poddają się kontroli Sądu. W uzasadnianiu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że odmowa umorzenia należności następuje z uwagi na ważny interes społeczny oraz interes strony. Stosownie od art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.). zwanego dalej k.p.a., organ administracji podejmując decyzje uznaniową ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Wyrażona w tym przepisie zasada postępowania administracyjnego prowadzi do wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zaznaczenia wymaga, iż art. 7 k.p.a. nie ustala hierarchii wskazanych interesów ani też nie określa zasad rozstrzygania konfliktów między nimi. Z jego brzmienia wynika, iż ustawodawca przyjmuje regułę, zgodnie z którą oba te interesy podlegają równorzędnej ochronie bez dominacji któregokolwiek z nich. W państwie prawa nie ma bowiem miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 455/08 https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, sytuacja materialna zobowiązanej jest trudna. Czteroosobowa rodzina utrzymuje się z niewielkiego dochodu uzyskiwanego z tytułu renty, zasiłku rodzinnego oraz świadczenia opiekuńczego. Małżonkowie mają ograniczone możliwości podjęcia zatrudnienia, nie posiadają również majątku. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r. (sygn. akt V SA/Wa 931/2008), że sytuacja, w której spłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa (korzystanie z pomocy społecznej) nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest zgodna również z interesem publicznym. W świetle przytoczonych przepisów i w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego organ powinien najpierw wyjaśnić dokładnie wszystkie okoliczności, które mają wpływ na ustalenie sytuacji rodzinnej i materialnej zobowiązanej i przeanalizować sytuację zobowiązanej pod kątem warunków określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r, a następnie rozważyć czy sytuacja ta uzasadnia umorzenie należności, czy też nie i wskazać z jakich powodów. W świetle zarzutów skargi należy wskazać, że zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami w ZUS, na które powołuje się skarżąca, zostało wydane w dniu 4 lutego 2002r. Ponieważ zaległość objęta przedmiotowym wnioskiem o umorzenie dotyczy późniejszego okresu (luty-kwiecień 2002r.), nie została wykazana w tym zaświadczeniu. Z uwagi na to, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja podjęta w I instancji, naruszają przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 i art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust.1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r., a także przepisy postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.