I SA/Rz 268/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Protokolant Specjalista Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli na uchwałę Rady Powiatu Stalowowolskiego z dnia 12 grudnia 2019 r., nr XIV/116/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg powiatowych Powiatu Stalowowolskiego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części objętej załącznikiem nr 1 w punkcie L.p 2 lit. a i b oraz załącznikiem nr 2 w punkcie L.p 2 lit. a i b - w tej części, w której wysokość opłaty ustalonej dla obszaru zabudowanego przekracza stawkę opłaty ustaloną poza obszarem niezabudowanym, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w S. (dalej: Prokurator) jest uchwała nr XIV/116/2019 Rady Powiatu Stalowowolskiego z dnia 16 grudnia 2019r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na cele związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg powiatowych Powiatu Stalowowolskiego. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa – art.40 ust.9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. 2018.2068 ze zm. – dalej: ustawa o drogach publicznych) oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie stawki rocznej w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono gminie władztwa prawodawczego, tj. w zależności od tego, czy część pasa ruchu drogowego znajduje się na obszarze zabudowanym, czy też poza obszarem zabudowanym, wskutek czego doszło do różnicowania opłat za 1 m2 zajętego pasa drogowego w tych częściach pasa drogowego, podczas gdy przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych nie wymienia miejsca znajdowania się pasa drogowego (w terenie zabudowanym lub poza nim) jako kryterium do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności : - w załączniku Nr 1 zaskarżonej uchwały : Lp.2 lit. a i b; - w załączniku Nr 2 zaskarżonej uchwały : Lp.2 lit. a i b . W uzasadnieniu wskazał, że w załączniku Nr 1 do przedmiotowej uchwały ustalono wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg powiatowych Powiatu Stalowowolskiego z wyłączeniem obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej. Pod Lp. 2 załącznika Nr 1 ustalono : -lit a - stawki opłat za koronę drogi na kwotę 110zł/m2/rok w terenie zabudowanym i 65 zł/m2/rok poza obszarem zabudowanym; -lit. b - stawki opłat za inne elementy pasa drogowego na kwotę 70 zł/m2/rok w terenie zabudowanym i 45 zł/m2/rok poza obszarem zabudowanym. W załączniku Nr 2 ustalono wysokość stawek opłat za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg powiatowych Powiatu Stalowowolskiego dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej . Pod Lp. 2 załącznika Nr 2 ustalono : -lit a - stawki opłat za koronę drogi na kwotę 20zł/m2/rok w terenie zabudowanym i 15 zł/m2/rok poza obszarem zabudowanym; -lit. b - stawki opłat za inne elementy pasa drogowego na kwotę 15 zł/m2/rok w terenie zabudowanym i 12 zł/m2/rok poza obszarem zabudowanym. W wymienionych przepisach doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Stosownie do treści art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Żadne z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zajęcia pasa drogowego w terenie zabudowanym i niezabudowanym (takimi kryteriami nie są wskazane w delegacji ustawowej: kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym). W związku z tym wprowadzenie takiego kryterium stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż wykracza poza granice delegacji ustawowej. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator powołał się na wyroki sądów administracyjnych. Jego zdaniem, stwierdzone wyżej wykroczenie przez organ uchwałodawczy - Radę Powiatu Stalowowolskiego, poza granice upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności wadliwych norm prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Stalowowolskiego wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Z uwagi na to, że przedstawiona przez Prokuratora w skardze argumentacja zasługuje na uwzględnienie, Zarząd Powiatu Stalowowolskiego przyjął uchwałę w sprawie przyjęcia projektu uchwały Rady Powiatu Stalowowolskiego dotyczącej ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg powiatowych Powiatu Stalowowolskiego, w której usunięto z regulacji dotyczącej stawek za zajęcie pasa drogowego kryterium miejsca zajęcia w terenie zabudowanym i niezabudowanym. Projekt uchwały zostanie przedstawiony pod głosowanie na najbliższej sesji Rady Powiatu. Zdaniem organu powyższe powoduje, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać uznane za bezprzedmiotowe i umorzone na podstawie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. W dniu 17 czerwca 2022r. przesłano do Sądu uchwałę Rady Powiatu Stalowowolskiego nr XXXIX/296/2022 z dnia 14 czerwca 2022r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg powiatowych Powiatu Stalowowolskiego, mocą której zaskarżone przepisy zostały uchylone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a tego rodzaju aktem jest zaskarżona w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwała Rady Powiatu Stalowowolskiego z dnia 16 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg powiatowych Powiatu Stalowowolskiego. Na wstępie niniejszych rozważań należy odnieść się do wniosku Powiatu Stalowowolskiego zawartego w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. Zdaniem organu podjęcie przez Radę Powiatu Stalowowolskiego uchwały dotyczącej ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m, pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg powiatowych Powiatu Stalowowolskiego, z jednoczesnym uchyleniem zaskarżonej uchwały, powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Sąd nie podziela tego stanowiska. Późniejsze uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi nie czyni postępowania sądowego bezprzedmiotowym. Należy bowiem zauważyć, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę powiatu oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17). Odnosząc się do argumentacji organu oczywistym jest, że zaskarżona uchwała może być stosowana jako podstawa do naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego w okresie jej obowiązywania. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2022r., poz. 528 ze zm.- dalej: u.s.p., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). Zgodnie z art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że uchwała w zaskarżonym zakresie została wydana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. W myśl art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Żadne z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego, czy zajęcie to nastąpiło w terenie zabudowanym czy niezabudowanym. Oznacza to, że wysokość opłaty nie może być różnicowana z uwzględnieniem takiego kryterium, a w związku z tym doszło do przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art.40 ust.9 ustawy o drogach publicznych, czyli do naruszenia prawa materialnego. W ocenie Sądu naruszenie to ma charakter istotny i skutkuje stwierdzeniem nieważności zakwestionowanych przepisów – w części niezbędnej do usunięcia niezgodności z prawem, ale jednocześnie w taki sposób, aby nie wyeliminować podstawy prawnej do pobierania przedmiotowej opłaty w ogólności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. Stwierdzenie nieważności może się więc odnosić jedynie do części uchwały, jeżeli uchybienie w postaci sprzeczności z prawem odnosi się tylko do jej pewnego zakresu. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Niezgodność z prawem polega na zróżnicowaniu wysokości stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego w oparciu o pozaustawowe kryterium. Do przywrócenia stanu praworządności wystarczające jest zatem takie stwierdzenie częściowej nieważności uchwały, które tę wadę usunie, nie eliminując przy tym wysokości stawki za takie zajęcie w ogólności. Dlatego też sąd stwierdził nieważność uchwały w części, w której określała ona wyższą stawkę za zajęcie pasa drogowego w obszarze zabudowanym niż poza obszarem zabudowanym. To właśnie określenie w załączniku Nr 1 pod pozycją L.p. 2 lit a i b stawki opłat za koronę drogi w kwocie 110zł w obszarze zabudowanym i 65 zł poza obszarem zabudowanym oraz stawki opłat za inne elementy pasa drogowego na kwotę 70 zł w obszarze zabudowanym i 45 zł poza obszarem zabudowanym, a także analogiczne określenie w załączniku Nr 2 pod pozycją Lp. 2 lit a i b stawki opłat za koronę drogi na kwotę 20zł w obszarze zabudowanym i 15 zł poza obszarem zabudowanym oraz stawki opłat za inne elementy pasa drogowego na kwotę 15 zł w obszarze zabudowanym i 12 zł poza obszarem zabudowanym - stanowiło o nieważności tej części uchwały. Ujednolicenie stawek prowadzi do stanu zgodności z prawem. Sąd przyjął przy tym ujednolicenie tej stawki do wysokości określonej za zajęcie pasa drogowego poza obszarem zabudowanym, gdyż nie był władny jej ujednolicać do wysokości wyższej, gdyż naruszyłby prawo przejmując kompetencje powiatu. Oznacza to, że stawki opłat we wskazanych punktach załączników nr 1 i 2 do uchwały będą wynosić : W załączniku nr 1 pod Lp.2: -lit a - stawki opłat za koronę drogi - 65 zł/m2/rok -lit. b - stawki opłat za inne elementy pasa drogowego - 45 zł/m2/rok W załączniku Nr 2 pod Lp. 2: -lit a - stawki opłat za koronę drogi - 15 zł/m2/rok -lit. b - stawki opłat za inne elementy pasa drogowego - 12 zł/m2/rok. W ocenie Sądu, skoro przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. nie wskazuje w jakiej części sąd może dokonać stwierdzenia nieważności uchwały, powinno to nastąpić bez nadmiernej ingerencji w uprawnienie jednostki samorządu do stanowienia prawa miejscowego. Sąd powinien ograniczyć się do minimalnej ingerencji jaka jest konieczna do eliminacji niezgodności z prawem uchwały i pozostawić możliwość stosowania danej normy jeżeli jest to możliwe, w tej części, w której nie jest ona sprzeczna z prawem. Dlatego też w przedmiotowej sprawie, stwierdzając nieważność uchwały w części sąd stwierdził ją tylko w zakresie, w którym przekraczała ona upoważnienie ustawowe, uznając, że w pozostałym zakresie może ona pozostać w obrocie prawnym, stanowiąc podstawę do uznania opłat wniesionych w czasie jej obowiązywania w mniejszej wysokości. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a.