I SA/Rz 278/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w R. na informację Starosty Rzeszowskiego z dnia 16 października 2020 r., nr 18630/CV-19/15322520 w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19 1) uchyla zaskarżony akt, 2) zasądza od Starosty Rzeszowskiego na rzecz skarżącej A. z siedzibą w R. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Sp. z o.o (poprzednia nazwa: H. Z. Sp. z o.o.) w [...] (dalej: spółka/skarżąca) wystąpiła o udzielenie jej dofinansowania części kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenie społeczne, poczynając od lipca 2020 r. W uzasadnieniu powołała się na spadek obrotów gospodarczych. Pismem z 16 października 2020 r. Powiatowy Urząd Pracy w [...] poinformował spółkę, że jej wniosek, na podstawie art. 15 zzb ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej: ustawa o COVID-19) został rozpatrzony odmownie. W dalszej części pisma wskazano, że Powiatowy Urząd Pracy w [...], w dniu 15 października 2020 r., otrzymał informację od Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] dotyczącą spółki, zgodnie z którą otrzymała ona dofinansowanie do wynagrodzeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, o które to wielokrotnie aplikowała. W związku z powyższym stwierdzono, że skorzystanie z pomocy w ramach określonych przez przepisy art. 15 g oraz art. 15 gg ww. ustawy powoduje, że dany podmiot nie może skorzystać z dofinansowania z tytułu spadku obrotów gospodarczych, z przeznaczeniem na pokrycie kosztów wynagrodzeń pracowników oraz należnych od nich składek, w odniesieniu do tych samych pracowników. Spółka wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie odwołanie, wskazując że dotyczy ono decyzji Starosty [...] z 16 października 2020 r. W jego treści zwróciła się o uchylenie tego rozstrzygnięcia i orzeczenie o przyznaniu jej dofinansowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła naruszenie przepisów art.15 zzb ust.12 oraz art.15g ust.18 ustawy o COVID-19, przez ich błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że skorzystanie przez przedsiębiorcę z dofinansowania na podstawie art.15g w wymiarze 3 miesięcy wyklucza uzyskanie dofinansowania określonego w art.15zzb, a ponadto naruszenie art.7, art.107 w zw. z art.1 pkt 1 i art.111 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, postanowieniem z 18 stycznia 2021 r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uznając, że odmowa przyznania wsparcia, o którym mowa w art. 15 zzb ustawy o COVID-19 nie ma charakteru sprawy administracyjnej i przybiera formę informacji, a nie decyzji, a poza tym wspomniany przepis nie formułuje kryteriów prawnych, według których można byłoby przeprowadzić kontrolę zgodności z prawem odmowy przyznania pomocy. W skardze na to postanowienie spółka wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie: 1) art. 134 w zw. z art. 15 K.p.a. przez ich niezastosowanie i uznanie, że spółce nie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej jej przyznania dofinansowania, 2) art. 7 K.p.a. przez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych, co do treści normy prawnej, na niekorzyść strony, 3) art. 107 K.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a oraz art. 111 K.p.a przez ich niezastosowanie, w związku z nieuwzględnieniem nieprawidłowej formy i treści decyzji wydanej w sprawie, nieprawidłowej formy odmowy uzupełnienia decyzji, z uwagi na wadliwe niezakwalifikowanie jej jako sprawy administracyjnej, 4) art. 15 zzb ustawy o COVID-19 przez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że treść przepisu pozbawia sprawę wszczętą wnioskiem o dofinansowanie waloru sprawy administracyjnej, co skutkuje brakiem wymogu jej załatwienia w formie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie wyklucza poddanie działania organu kontroli administracyjnej. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, powołując się na stanowisko doktryny i wnioski płynące z reguł wykładni funkcjonalnej ww. ustawy, że istnieje wymóg rozstrzygania o przyznaniu wsparcia z art. 15 zzb, w formie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2021r. sygn. akt I SA/Rz 238/21 oddalił skargę, uznając prawidłowość rozstrzygnięcia SKO w Rzeszowie. Na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej przez spółkę sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), który wyrokiem z dnia 25 listopada 2021r. sygn. akt I GSK 870/21 uchylił wyrok sądu I instancji oraz uchylił postanowienie SKO w Rzeszowie. NSA uznał za skuteczny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 zzb ust. 1 ustawy o COVID-19 przez jego nieprawidłową wykładnię w części dotyczącej twierdzenia, iż sprawa ta nie ma waloru sprawy administracyjnej. W ocenie NSA taka informacja, jak ta z 16 października 2020 r. Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy działającego z upoważnienia Starosty, odmawiająca rozpatrzenia wniosku Spółki o dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń jej pracowników oraz składek na ubezpieczenie społeczne jest aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającym kognicji sądu administracyjnego, a pogląd ten jest jednolicie prezentowany w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2021r., sygn. akt I GSK 211/21, LEX nr 3188481, postanowienie NSA z dnia 27 maja 2021r., sygn. akt I GSK 229/21, LEX nr 3206315, postanowienie NSA z dnia 24 sierpnia 2021r., sygn. akt I GSK 748/21, LEX nr 3214617, postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2021r., sygn. akt I GSK 574/21, LEX nr 3194438, postanowienie NSA z dnia 28 maja 2021r., sygn. akt I GSK 333/21, LEX nr 3197625). Działanie starosty na podstawie art. 15zzb ust. 1 ustawy o COVID-19 jest zatem działaniem z zakresu administracji publicznej, tyle tylko, że z wykorzystaniem pewnych konstrukcji cywilnoprawnych. Z uwagi na to, że mamy tu do czynienia z dysponowaniem przez starostę środkami z funduszu pracy, nie ma tu typowej relacji cywilnoprawnej, ale administracyjnoprawną konstrukcję związaną z podejmowaniem aktu w oparciu o ustawowe upoważnienie do dysponowania środkami funduszu. Dopiero w dalszej kolejności, jeżeli starosta dojdzie do wniosku (podejmie rozstrzygnięcie), że chce przekazać pewne środki beneficjentowi, zawiera umowę. W tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy, należy również dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stwierdzenie przez starostę, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy na podstawie art. 15zzb ww. ustawy, stanowi rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy. W istocie rzeczy, wbrew stanowisku zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, również w tej sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem świadczenie. Pierwszy etap oparty jest o konstrukcje administracyjnoprawne, natomiast drugi etap to etap cywilnoprawny. Wobec przedstawionej argumentacji pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące instytucji odwołania i decyzji NSA uznał za nieusprawiedliwione. W ślad za zaleceniem wynikającym z powyższego wyroku, SKO wniesione przez spółkę odwołanie przekazało organowi, który wydał informację z 16 października 2020 r., jako organowi właściwemu do przekazania skargi do WSA. Zatem wniesione przez spółkę odwołanie zostało przesłane przez Starostę do tut. Sądu jako skarga na informację o odmowie udzielenia dofinansowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania do wynagrodzeń z obu źródeł wymienionych w art.15 zzb i art.15 g ustawy o COVID -19 w wymiarze 3 miesięcy i wobec tych samych pracowników na mocy każdej z ww podstaw prawnych. Na poparcie swojego poglądu przedstawił pisma Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 7 lipca 2020r. oraz Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii z 8 marca 2021r., z których wynika, że wsparcie ze środków publicznych w ramach tarczy antykryzysowej nie może być przyznane na tych samych pracowników na okres przekraczający 3 miesiące, jak też nie jest dopuszczalne podwójne finansowanie na tych samych pracowników za ten sam okres, stosownie do art.15 zzb ust.12 i art.15 g ust.18 ustawy o COVID-19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oceniając skargę według wskazanych wyżej reguł Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że wiążąca jest ocena, co do charakteru prawnego zaskarżonego aktu, zaprezentowana w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2021r. sygn. akt I GSK 870/21. Należy zatem uznać, że informacja z 16 października 2020 r. Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy działającego z upoważnienia Starosty, odmawiająca rozpatrzenia wniosku Spółki o dofinansowanie części kosztów wynagrodzeń jej pracowników oraz składek na ubezpieczenie społeczne jest aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. podlegającym kognicji sądu administracyjnego. Z powyższego wynika jednocześnie, że wydanego aktu nie można uznać za decyzję administracyjną, dlatego zarzut skargi w tym zakresie jest nietrafny. Natomiast pozostałe zarzuty skargi są zasadne. Zgodnie z art. 15g ustawy o COVID-19, podmioty, o których mowa w art. 15g ust. 1, u których wystąpił spadek obrotów gospodarczych w rozumieniu art. 15g ust. 9, w następstwie wystąpienia COVID-19, mogą zwrócić się z wnioskiem do dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy, właściwego ze względu na swoją siedzibę, o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (dalej: FGŚP), na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników, objętych przestojem ekonomicznym w następstwie wystąpienia COVID-19, na zasadach określonych w ust. 7 i 10. Podmiotom, przysługują także środki z FGŚP na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników należne od pracodawcy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych od przyznanych świadczeń, o których mowa w ust. 1 i ust. 1a (art. 15g ust. 2 ustawy o COVID-19). Świadczenia, o których mowa w ust. 1 i 1a przywołanego przepisu oraz środki, o których mowa w ust. 2, przysługują przez łączny okres 3 miesięcy, przypadających od miesiąca złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1 (art. 15g ust. 16 ustawy o COVID-19). Podmiot, o którym mowa w ust. 1, może otrzymać pomoc z FGŚP wyłącznie w przypadku, jeśli nie uzyskał pomocy w odniesieniu do tych samych pracowników w zakresie takich samych tytułów wypłat na rzecz ochrony miejsc pracy (art. 15g ust. 18 ustawy o COVID-19). Z kolei, w myśl art. 15zzb ustawy o COVID-19, możliwe jest uzyskanie od starosty dofinansowania wynagrodzeń pracowników, osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę nakładczą lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług w przypadku spadku obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19. Zgodnie z ust. 5 artykułu 15zzb, dofinansowanie to może być przyznane mikroprzedsiębiorcom, małym oraz średnim przedsiębiorcom na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, przypadające od miesiąca złożenia wniosku. Źródło finasowania tej pomocy określa art. 31 q ust. 1 ustawy o COVID-19, wskazując, że są nimi środki Funduszu Pracy. Natomiast zgodnie z art. 15zzb ust. 12 ustawy o COVID-19, przedsiębiorca nie może otrzymać dofinansowania w części, w której te same koszty zostały albo zostaną sfinansowane z innych środków publicznych. W odniesieniu do użytego w art. 15zzb ust. 12 ustawy o COVID-19 zwrotu "te same koszty" orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje jednolity pogląd, zgodnie z którym pojęcie to dotyczy kosztów wynagrodzeń pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o COVID-19 oraz należnych od tych wynagrodzeń składek na ubezpieczenia społeczne, należnych za te same okresy rozliczeniowe oraz odnoszących się do tych samych pracowników. Z kosztami tożsamymi (tymi samymi) mamy bowiem do czynienia na gruncie art. 15zzb ust. 12 ustawy o COVID-19 wyłącznie w przypadku, gdy odnoszą się one do tych samych pracowników i tego samego okresu rozliczeniowego (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 28/22, z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I GSK 21/22, z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I GSK 19/22 – dost.Lex) Takie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest konsekwencją zastosowania w pierwszej kolejności wykładni językowej spornej regulacji. W analizowanej sprawie spółka wystąpiła o udzielenie dofinansowania kosztów wynagrodzeń pracowników w lipcu 2020r. na podstawie art.15zzb ustawy o COVID-19, a wcześniej – jak wynika z informacji Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] - uzyskała dofinansowanie na podstawie art.15g i art.15 gg tej ustawy. Z akt sprawy nie wynika, aby dofinansowanie objęło również lipiec 2020r. Pomimo pewnego podobieństwa mechanizmów udzielania pomocy w obu analizowanych przypadkach, instrumenty te są odrębnie uregulowane. Obie regulacje zawierają przepisy, w których odrębnie dla każdego z tych instrumentów określony jest maksymalny termin, na który określone w nim świadczenie może zostać udzielone (art. 15g ust. 16, art. 15zzb ust. 5 ustawy o COVID-19). Żaden z przepisów ustawy o COVID-19 nie wskazuje przy tym, że łączny termin świadczeń z poszczególnych tytułów nie może przekroczyć 3 miesięcy. Nie można zatem zgodzić się z organem, że przyznanie dofinansowania na podstawie art. 15g ustawy o COVID-19 na tych samych pracowników przez okres 3 miesięcy eliminuje możliwość przyznania świadczenia na innej podstawie, w tym w szczególności na podstawie przepisu art. 15zzb ustawy o COVID-19. Stanowczego podkreślenia wymaga, że żaden z przepisów ww. ustawy nie wskazuje, że omawiane przepisy (art. 15g i 15 zzb) wzajemnie się wykluczają, co oznaczałoby, że przyznanie świadczenia na podstawie jednego z nich eliminuje możliwość jego udzielenia na podstawie drugiego. Zresztą możliwości korzystania z obu omawianych form wsparcia, a więc z art. 15g i 15 zzb, skierowanego do tych samych pracowników, nie kwestionuje nawet organ, bezpodstawnie tylko ograniczając czas na jaki może być udzielone wsparcie z tych różnych źródeł do 3 miesięcy łącznie na każdego pracownika. W ocenie Sądu, jeżeli przedsiębiorca spełnia warunki danego dofinansowania, może ono zostać udzielone na okres nie dłuższy niż 3 miesiące dla danego pracownika, ale liczony odrębnie dla każdej z tych form wsparcia. Istotne jest, aby dofinansowanie z różnych źródeł nie obejmowało tych samych kosztów, a więc kosztów pracy danego pracownika w tym samym miesiącu. Odnosząc się do powołanych przez organ wyjaśnień przedstawionych w pismach ministerstwa wskazać należy, że wyjaśnienia rządowe nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Polsce, a treść tych wyjaśnień jest sprzeczna z literalną wykładnią omawianych przepisów. W ocenie Sądu, udzielona w dniu 16 października 2020r. informacja o negatywnym rozpatrzeniu wniosku spółki narusza ww. przepisy, a obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie formalnej i merytorycznej oceny wniosku, z uwzględnieniem zaprezentowanej powyżej wykładni odpowiednich przepisów ustawy o COVID-19. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art.145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800). Na zasądzoną kwotę zwrotu kosztów postępowania składają się: uiszczony wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej - 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.