I SA/Rz 280/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch /spr./ Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Grzegorz Panek Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 maja 2012r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2012r. nr [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych po rozpatrzeniu wniosku J.P. o ponowne rozpoznanie wniosku o umorzenie odsetek za zwłokę od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i fundusz pracy - utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia 1 lutego 2012r. o odmowie umorzenia tychże należności. W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawca prowadząc działalność gospodarczą w okresie od grudnia 1999r. do lutego 2010r. nie dopełnił obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i fundusz pracy, doprowadzając do powstania zaległości w łącznej kwocie 31 937,38 zł. oraz odsetek w kwocie 37 200 zł. We wniosku o umorzenie zaległości skarżący podał, że jego sytuacja majątkowa nie pozwala mu na uregulowanie zaległości w tak wielkiej kwocie bez poniesienia uszczerbku dla zaspokojenia koniecznych potrzeb rodziny. Podał, iż z uwagi na wiek i zły stan zdrowia związany z przewlekłymi schorzeniami, nie jest w stanie pozyskiwać dodatkowych środków finansowych, a ewentualna egzekucja z emerytury uniemożliwi jego rodzinie zaspokojenie bieżących potrzeb. Wskazał też na zaniedbanie organu jako jedną z okoliczności, które doprowadziły do powstania przedmiotowych zaległości. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2012r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia wnioskowanej zaległości, stwierdzając iż nie ma prawnej możliwości uwzględnienia wniosku o umorzenie samych odsetek, oraz podkreślił, iż decyzja o ewentualnym umorzeniu zaległości wobec ZUS pozostawiona jest do uznania organu administracyjnego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił, iż organ administracyjny pozostawił bez rozpatrzenia istotne dla sprawy okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej i rodzinnej wnioskodawcy. Szczegółowo opisał dochody rodziny i porównał je z obciążającą go zaległością podatkową wraz z odsetkami stwierdzając, iż nawet w razie próby spłacania zaległości w miesięcznych ratach, według zaproponowanego przez organ administracyjny harmonogramu spłat – raty te uniemożliwią rodzinie skarżącego zaspokojenie najpilniejszych potrzeb. Wskazał też, iż u podstaw powstania przedmiotowych zaległości leżą zaniedbania organu administracji, który pomimo istnienia zaległości w opłacaniu składek, które mogły zostać na bieżąco regulowane przez zobowiązanego, wydał zobowiązanemu kilkakrotnie zaświadczenie o niezaleganiu z opłacaniem składek, powodując jego błędne przeświadczenie o prawidłowości dokonanych uprzednio rozliczeń. Zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzją, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję własną. W uzasadnieniu, powołując się na przepis art. 55 §2 Ordynacji Podatkowej określający sposób zaliczenia wpłat na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę, stwierdził, że niemożliwym jest uwzględnienie przedmiotowego wniosku podatnika z uwagi na fakt, iż należności z tytułu odsetek nie mogą być umarzane w oderwaniu od należności głównej. Wobec tego, przywołując przepisy art. 28 ust 1 i 3 oraz 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2009r., nr 205, poz. 1585 ze zm.), a także rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141 poz. 1365) Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia wnioskowanej zaległości w postaci odsetek, podkreślając jednocześnie w uzasadnieniu decyzji, że żaden z powołanych przepisów nie nakłada na organ obowiązku umorzenia wnioskowanych zaległości a jedynie stwarza taką możliwość, pozostawiając ostateczną decyzję w kwestii ewentualnego umorzenia zaległości do uznania organu administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnioskodawca powtórzył zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił okoliczności, które doprowadziły do powstania zaległości w opłacaniu składek w tak znacznej kwocie oraz przedłożył wydane przez ZUS zaświadczenia o niezaleganiu z opłacaniem składek z dnia 16 stycznia 2004r., 8 stycznia 2004r. oraz informację z dnia 13 grudnia 2007r. o opłacaniu przez skarżącego składek do 6 grudnia 2007r. z zastrzeżeniem o toczącym się postepowaniu wyjaśniającym w kwestii ubezpieczeń społecznych za okres 12/99 do 08/2006r. Podkreślił, iż nie zdawał sobie sprawy z nieprawidłowości dokonywanych w jego imieniu rozliczeń z ZUS, tym bardziej, iż otrzymywane cyklicznie zaświadczenia o niezaleganiu ze składkami utrzymywały go w przekonaniu o prawidłowości dokonywanych rozliczeń. Podkreślił również, iż w obecnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej, zadośćuczynienie przedmiotowemu zobowiązaniu, przekracza jego możliwości finansowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę, sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W zakresie kontroli mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Zakres ten ma szczególną doniosłość prawną w przypadku kontroli decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Samo uznanie administracyjne, będące szczególną formą upoważnienia organów administracji publicznej do swobodnego dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowanych prawnie rozwiązań, nie podlega bowiem kontroli sądu. Kontroli tej, podlegać może jedynie prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania oraz ewentualne przekroczenie przez ten organ granic swobodnej oceny dowodów, a także ewentualne wykroczenie poza zakres uznania administracyjnego. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący, inicjując postepowanie w przedmiocie umorzenia zaległości wobec ZUS, powołał się na przesłanki wynikające z art. 28 ust 1 i 3 oraz 3a ustawy o s.u.s. oraz opisanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003r. Organ administracyjnych zobowiązany był zatem przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe oraz rozpoznać przedmiotową sprawę z uwzględnieniem naprowadzonych okoliczności. Sąd podziela również utrwalony w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym pogląd, iż organ prowadząc postępowanie w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić wyrażony w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz utrwalenia w aktach wyników badania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 LEX nr 47243). Rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego wymaga zatem od organu poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wystarczający, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. W przedmiotowej sprawie, organy administracyjne obu instancji, odmawiając wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu odsetek, poprzestały jedynie na wyjaśnieniu, iż z uwagi na sposób zaliczania wpłat określony w art. 55 §2 Ordynacji podatkowej, uwzględnienie wniosku nie jest możliwe. Zaniechały wobec tego dokonywania dalszych ustaleń w sprawie. Sąd nie podziela tego stanowiska. Zgodnie z art. 28 ust 1 oraz ust 4 ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości bądź w części, a umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Każda z określonych w art. 24 ust. 2 należności może być umorzona w całości lub w części i dlatego nie ma przeszkód, aby - jak w tej sprawie - wnioskiem o umorzenie w całości objąć same odsetki z tytułu spóźnionego opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne. Ponadto, skoro zobowiązanemu z tytułu składek przysługuje prawo ubiegania się o umorzenie całej należności z tytułu składek wraz z odsetkami, to z uwagi na zasadę a maiori ad minus – przysługuje mu również prawo do ubiegania się o umorzenie samych odsetek. Przepis określający zasadę zaliczania dokonywanych wpłat na poczet należności z różnych tytułów, wbrew ocenie ZUS, nie wyłącza powyższego uprawnienia wnioskodawcy i nie stanowi o niedopuszczalności uwzględnienia takiego wniosku. Stanowisko to zostało obszernie uzasadnione w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2008 r. II GSK 322/2008 oraz wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 2006 r. I UK 240/2005. Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie organ zobowiązany był nie tylko wyszczególnić w treści uzasadnienia przepisy dotyczące umorzenia zaległości, ale w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego dokonać ustaleń w zakresie sytuacji majątkowej, finansowej i zdrowotnej wnioskodawcy oraz jego rodziny, ze szczególnym uwzględnieniem naprowadzonych przez niego okoliczności, pod kątem ewentualnego zaistnienia okoliczności stanowiących przesłanki umorzenia zaległości, mając na uwadze szczególną rolę przepisu art. 7 k.p.a. w wydawaniu decyzji uznaniowych. Z uzasadnienia decyzji winno zatem wynikać jaka jest sytuacja bytowa, zdrowotna i majątkowa wnioskodawcy oraz czy w ocenie organu istnieją przesłanki pozwalające na umorzenie zaległości. Dopiero w sytuacji prawidłowego przeprowadzania postępowania dowodowego, po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy organ władny jest zastosować tzw. uznanie administracyjne tj. podjąć decyzję w przedmiocie umorzenia zaległości. Należy podkreślić, że negatywne rozstrzygniecie wniosku powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione zarówno jeśli chodzi o rzetelne ustalenie faktów, jak i odnośnie wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, tak aby nie było wątpliwości że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Podjęcie decyzji uznaniowej bez szczegółowego okoliczności sprawy wykracza poza granice uznania administracyjnego i stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych standardów. Z analizy akt administracyjnych wynika, iż organ odwoławczy dopuścił dowody przedłożone przez wnioskodawcę, jednakże pominął je przy wydaniu decyzji uznaniowej. W uzasadnienia przedmiotowej decyzji nie wynika jaki stan faktyczny został wzięty pod uwagę, jak oceniono sytuację bytową, zdrowotną i rodzinną wnioskodawcy, czy wzięto pod uwagę, przedłożone przez niego, wydane mu uprzednio zaświadczenia o niezaleganiu z opłaceniem składek, a także czy ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana została zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów przy uwzględnieniu ogólnych zasad postepowania. Stwierdzone uchybienia stanowią inne naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r. poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.) a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obligowało więc Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie w/w przepisu cyt. ustawy w związku z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ wyeliminuje wszystkie wymienione wyżej uchybienia, w szczególności ze szczególną starannością rozważy kwestię ewentualnego znaczenia przyczyn i okoliczności powstania zadłużenia na koncie skarżącego. Dokonując analizy i oceny wskazanej kwestii z perspektywy wyważania interesu społecznego i słusznego interesu strony, organ powinien odnieść się do zaświadczeń z 2000 r. i 2002 r. potwierdzających brak istnienia zaległości skarżącego wobec ZUS z tytułu ustawowego obowiązku składkowego.