I SA/Rz 292/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska SO del. Piotr Popek / spr./ Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2015r. sprawy ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych dotyczących zobowiązanej G. M. - oddala skargę - Przedmiotem skargi wniesionej w dniu 27 lutego 2015 r. przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Agencja) w R. jest postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...], utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...].09.2014r. znak [...] w sprawie odmowy przystąpienia do egzekucji na podstawie tytułów wykonawczych numer [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i procesowym. W dniu 25.06.2014r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. wpłynęły tytuły wykonawcze numer [...] wystawione przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w R. na zobowiązaną G. M. z tytułu nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, oraz nienależnie pobraną płatność ONW. W w/w tytułach wykonawczych jako wierzyciela oznaczono Kierownika Biura Powiatowego Agencji w R., w poz. 52 tytułów widnieje pieczątka o treści: "Kierownik Biura Powiatowego T. S." oraz nieczytelny podpis. Natomiast w poz. 45 wzmiankowanych tytułów, widnieje okrągła pieczęć Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R.. Postanowieniem z dnia [...].09.2014 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 29 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012r. poz. 1015; dalej: u.p.e.a) Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. odmówił przystąpienia do egzekucji należności objętych w/w tytułami wykonawczymi z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. W wyniku zażalenia Skarżącego, Dyrektor Izy Skarbowej zaskarżonym postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 5 § 1 pkt 2 i art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a, poprzez przyjęcie, że podmiot żądający wszczęcia egzekucji tj. Kierownik Biura Powiatowego Agencji w R. nie spełnia wymogów stawianych przez ten przepis "organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku", względnie "podmiotu, na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone niewykonaniem obowiązku" -uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego. W uzasadnieniu skargi wywiedziono, że wbrew ocenie Dyrektora Izby Skarbowej, Prezes Agencji jest wyłącznie organem osoby prawnej, jaką stanowi Agencja. Natomiast Kierownik Biura Powiatowego Agencji w R., jest organem administracji publicznej legitymowanym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego w sprawie płatności, przez co jest też legitymowany także do żądania wszczęcia egzekucji ze skutkiem dla jednostek organizacyjnych Agencji. Zdaniem Skarżącego nie ma znaczenia dla wyniku sprawy to, że w niektórych sprawach np. ulg, właściwość rzeczową, jako organ administracji publicznej zachował Prezes Agencji. Konkludując podkreślił, że Organ II instancji błędnie przyjął, że przedmiotowe tytuły wykonawcze nie spełniają wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a, oraz niezasadnie ustalił, że na pierwszej stronie tytułu wykonawczego, powinien widnieć jako wierzyciel Prezes Agencji, a tytuł winien być podpisany przez osobę upoważnioną do działania w imieniu wierzyciela. Wywodząc powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, podtrzymując zarazem stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Dokonując badania kontrolowanej sprawy pod tym kątem, skonstatować przychodzi, że skarga nie jest zasadna, w sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Skarżącego, organ egzekucyjny niezasadnie odmówił wszczęcia egzekucji administracyjnej, gdyż przedmiotowe tytuły wykonawcze spełniały wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. W ocenie Skarżącego, Kierownik Biura Powiatowego Agencji jako organ administracji publicznej legitymowany do orzekania w sprawach płatności, ma również uprawnienie do żądania wszczęcia egzekucji administracyjnej w celu dochodzenia tych należności. Natomiast organ odwoławczy stanął na stanowisku, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji nie jest odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Z tych względów, tytuł egzekucyjny wystawiony przez Kierownika Biura Agencji nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a., a w konsekwencji odmowa przystąpienia do egzekucji przez organ egzekucyjny była zasadna. Zdaniem Sądu, rację w niniejszym sporze należy przyznać organowi odwoławczemu, podzielając zarazem zapatrywanie prawne na sporną kwestię wyrażone w wyrokach tut. Sądu z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 718/14 i z 12 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Rz/15 zapadłych w analogicznym stanie sprawy. Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a. podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej stanowi tytuł wykonawczy wystawiony przez uprawnionego wierzyciela, według ustalonego wzoru, zawierający określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. elementy, stanowiące o jego poprawności. Treść punktu 1 powołanego przepisu, obliguje wierzyciela do wskazania na tytule wykonawczym wierzyciela, natomiast z punktu 7 wynika obowiązek umieszczenia na tytule wykonawczym m.in. podpisu, imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z przepisu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wynika natomiast, że uprawionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. W myśl art. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm; dalej: ustawa o ARMiR), Agencja jest państwową osobą prawną, której organem jest, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów, Prezes. Kieruje on działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, wykonując swoje zadania przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników biur powiatowych. Zgodnie z art. 10 ustawy o ARMiR, Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach, w tym samym zakresie, na podstawie art. 29 ustawy o ARMiR, mają też uprawnienie do ustalania kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Nie oznacza to jednak zdaniem Sądu, że kierownicy biur powiatowych mogą w sposób samodzielny występować w postępowaniach egzekucyjnych. Zajęcie takiego stanowiska oznaczałoby bowiem możliwość podejmowania działań egzekucyjnych w imieniu własnym, podczas gdy wszelkie kompetencje kierowników biur powiatowych, jako organów pomocniczych, przy pomocy których Prezes Agencji jako organ osoby prawnej wykonuje swoje zadania, pochodzą od tego organu, działającego w imieniu osoby prawnej. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego co do nieprawidłowości wystawionych tytułów wykonawczych, w których jako wierzyciel występuje Kierownik Biura Powiatowego Agencji. Nie jest on bowiem organem uprawnionym do samodzielnego występowania w postępowaniach egzekucyjnych. W doktrynie przyjmuje się, że "organem bezpośrednio zainteresowanym wykonaniem przez zobowiązanego obowiązku", o którym mowa w art.5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., jest organ podmiotu prawa, na rzecz którego obowiązek ma być wykonany, natomiast pojęcie "instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku" należy łączyć z faktem wskazania w odpowiednim przepisie prawa, określającym dany obowiązek, innej jednostki organizacyjnej niż organ państwa lub organ jednostki samorządu terytorialnego, jako tej, która ma być co do zasady odbiorcą egzekwowanych świadczeń (tak: D. R. Kijowski Komentarz do art.5 u.p.e.a. – System Informacji Prawnej Lex). W ocenie Sądu, to Agencja jest podmiotem prawa zainteresowanym wykonaniem obowiązku i powołanym do czuwania nad jego wykonaniem, co wynika z przepisów ustawy o ARMiR, na mocy których powierzono jej m.in. dochodzenie należności z tytułu wypłaconych beneficjentom środków (art.6 pkt 2), jak też z przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), które stanowią o należnościach i wierzytelnościach w ramach Wspólnej Polityki Rolnej przypadających agencjom płatniczym (art.209 ust.1). Jest ona również instytucją, będącą odbiorcą egzekwowanych świadczeń. W związku z powyższym należy przyznać rację skarżącemu, że to Agencja jest wierzycielem m.in. obowiązków wynikających z decyzji o zwrocie nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Potwierdzają to również sformułowania przepisów ustawy o ARMiR, odnoszące się do "wierzytelności Agencji". Ze struktury organizacyjnej Agencji wynika, że organem Agencji jest jedynie jej Prezes. Natomiast zastępcy Prezesa Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych oraz kierownicy biur powiatowych, mają umocowanie do działania w imieniu Agencji, pochodzące od Prezesa Agencji, który przy ich pomocy wykonuje swoje zadania. Na mocy szczególnego przepisu (art.10 ust.1 ustawy o ARMiR) dyrektorów oddziałów regionalnych i kierowników biur powiatowych umocowano do wydawania decyzji w zakresie określonym w odrębnych przepisach – w tym, na podstawie art.29 ust.3 ustawy o ARMiR, do ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. W sprawach pozostałych, to Prezes Agencji, jako jej organ, jest uprawniony do działania w imieniu Agencji i na jej rzecz. Zdaniem Sądu, dotyczy to również postępowania egzekucyjnego, co do którego obowiązujące przepisy nie wskazują ani dyrektorów oddziałów regionalnych, ani kierowników biur powiatowych, jako upoważnionych do samodzielnego działania. Należy przy tym wskazać - wbrew zarzutom skarżącego - na nieco odmienną organizację Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, gdzie na mocy regulacji statutowych ZUS, w zakresie rzeczowym terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu znajduje się m.in. dochodzenie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (§ 10 ust.1 pkt 4 statutu ZUS). Z tych względów, w ocenie Sądu, nie można Kierownika Biura Powiatowego Agencji uznać za wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Nie wykazał on też umocowania do podpisania tytułu wykonawczego w imieniu Prezesa Agencji, a zatem odmowa przystąpienia do egzekucji na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego była zasadna. Tym samym uznać należy, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 5 § 1 pkt 2 i art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. są niezasadne, a zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.