I SA/Rz 293/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Maria Serafin-Kosowska Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Tomasz Smoleń /spr./ Protokolant ref.st. Joanna Migacz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 lipca 2011r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], znak [...], 2) określa, że decyzje wymienione w pkt. 1) nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Sygn. akt I SA/Rz 293 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w J., w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., Nr [...] odmawiającą M.W. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od sierpnia 2004 r. do października 2004 r. w łącznej kwocie 1.764,85 zł oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2000 r. do czerwca 2004 r. oraz od sierpnia 2004 r. do listopada 2004 r. w łącznej kwocie 11.263,13 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071) w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 14 stycznia 2010 r. do Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności składkowych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.W. dołączyła kartę informacyjną z leczenia szpitalnego męża A.W. , z której wynikało, że wyżej wymieniony przebywa pod stałą opieką lekarską i wymaga systematycznego leczenia. Okoliczność ta nie stanowiła w ocenie organu podstawy do zmiany decyzji, gdyż fakt ten był znany organowi w chwili rozstrzygania sprawy w I instancji. Poza tym skarżąca nie przedstawiła innych dowodów mających wpływ na rozpatrzenie sprawy. W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że po odebraniu decyzji odmawiającej umorzenia M.W. wyzbyła się nieruchomości w postaci gruntów ornych o pow. 0,8594 ha oraz lasu o pow. 0,8560 ha. Umową darowizny z dnia 7 stycznia 2011 r. przekazała majątek na syna W.W. W ocenie organu takie działanie było nastawione na z góry zaplanowany cel, tj. wyzbycie się majątku jako przesłanki do pozytywnego rozpoznania wniosku. Oceniając przedstawioną sytuację organ wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ) . Równocześnie organ wskazał, że na obecnym etapie, należności dochodzone są w trybie egzekucji administracyjnej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w J., który nie umorzył postępowania w związku z nieskuteczną egzekucją jak też nie stwierdził nieściągalności. Organ uznał również, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym pomimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności płatnika, można umorzyć te należności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacania, który z kolei został określony w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), do którego odsyła art. 28 ust. 3 ustawy. Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia ZUS może podjąć decyzję o umorzeniu należności z tytułu składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, których organ nie stwierdził. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu M.W. złożyła skargę do tutejszego Sądu. Wskazała, że choroba jej męża była wprawdzie okolicznością znaną organowi I instancji, ale przez niego zlekceważoną. Ponadto w swoich ustaleniach organ nie uwzględnił faktu, że jej rodzina składa się z pięciu osób, co znacznie zmniejsza jej możliwości płatnicze a ponadto, że przyjęte przez organ wielkości były wielkościami brutto, tworząc w ten sposób fikcję posiadania znacznie większych kwot pieniężnych niż w rzeczywistości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że decyzja poddana kontroli sądu ma charakter uznaniowy. W przeciwieństwie do tzw. "decyzji związanych" rozstrzygnięcie decyzji uznaniowej nie wynika wprost z przepisu ustawy lecz pozostawione jest woli organu. Nie oznacza to jednak dowolności w orzekaniu organów. Decyzje te wbrew pozorom wymagają szerszego uzasadnienia aniżeli decyzje związane. O ile w przypadku tych ostatnich rozstrzygnięcie jest determinowane wynikiem dokonanych przez organ ustaleń faktycznych, w przypadku decyzji uznaniowych zawsze ostateczna decyzja zależy od woli organu. Ten rodzaj rozstrzygnięcia występuje w sytuacjach, w których ważą się słuszne interesy stron na tle ważnego interesu społecznego. Kolizja obu tych wartości pozostawiona zostaje organowi, który na tle konkretnego stanu faktycznego daje jednym wartościom prymat nad drugimi. Zadaniem organu jest takie zebranie materiału dowodowego a następnie dokonanie na jego podstawie ustaleń i wyciągnięcie z nich wniosków, by z jednej strony podatnik miał pewność przeanalizowania całokształtu jego sytuacji z drugiej zaś by decyzja ta poddawała się kontroli Sądu. Najprościej mówiąc by decyzja o charakterze uznaniowym nie sprowadzała rozstrzygnięcia do stwierdzenia "tak bo tak". Poddając kontroli zaskarżoną decyzję jak i decyzje ją poprzedzającą Sąd stwierdził, że organ nadwyrężył swobody jaką daje mu decyzja uznaniowa i wydał rozstrzygnięcia przedwcześnie. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Powyższy przepis daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. W niniejszej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której stanowi art. 28 ust. 3 ustawy i z akt sprawy nie wynika, aby taki stan faktyczny był przez skarżącą kwestionowany. Istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie są natomiast postanowienia zawarte w art. 28 ust. 3a ustawy, w którym ustawodawca stworzył organom w ramach uznania administracyjnego możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotny będzie pkt 1 i 3 wyżej powołanego przepisu, gdyż okoliczności na które powołuje się skarżąca to: trudna sytuacja majątkowa oraz konieczność sprawowania opieki nad chorym mężem. Zatem punktem wyjścia dla rozważań organu powinny być prawidłowe ustalenia odnośnie sytuacji majątkowej skarżącej tj. uzyskiwanych przez nią dochodów, wydatków związanych z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych, oraz wpływu uregulowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na zaspokajanie tych potrzeb, a także rodzaju schorzenia męża skarżącej i wpływu na możliwość podjęcia przez nią pracy zarobkowej. W niniejszej sprawie organ ocenił sytuację finansową skarżącej jako trudną, z uwagi jednak na brak stwierdzenia nieściągalności a także nie przedstawienie dowodów potwierdzających przewlekłą chorobę męża uniemożliwiającą uzyskiwanie dochodów odmówił przyznania wnioskowanej ulgi. Takie twierdzenia organu wydają się zbyt ogólnikowe i nie mogą być chronione uznaniowym charakterem decyzji. Po pierwsze wskazać należy, że to nie przesłanka nieściągalności powinna była być podstawą rozstrzygnięcia a przesłanki wymienione we wskazanym wyżej rozporządzeniu, tj. sytuacja majątkowa i ewentualna konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Organ wprawdzie podjął starania w zakresie ustalenia powyższych okoliczności ale nie są one satysfakcjonujące. Ustalenia odnośnie posiadanego przez skarżącą majątku nieruchomego w postaci gruntów ornych o powierzchni 0,8594 ha i lasu o powierzchni 0,8560 ha i wyciągnięte z nich wnioski odnośnie możliwości jego spieniężenia przestały być aktualne na etapie postępowania dotyczącego ponownego rozpatrzenia wniosku, gdyż skarżąca przekazała ten majątek w drodze darowizny synowi. W ocenie jednak Sądu zarówno ustalenia dotyczące posiadanego majątku, jak też dotyczące wyzbycia się tego majątku nie mogły stanowić samodzielnej podstawy wydania zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że w posiadaniu skarżącej znajdują się również inne nieruchomości, co do których organ w ogóle się nie wypowiedział. Z decyzji w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2010 r., wynika że wraz z mężem jest właścicielką nieruchomości o powierzchni 4,5353 ha, z kolei z decyzji w sprawie wymiaru podatku leśnego wiadomo, że jej mąż posiada również las o powierzchni 1,7183 ha. Z kolei z aktu notarialnego Nr 4149/94 z dnia 9 września 1994 r. wynika, że umową darowizny A. i W. A. darowali M.W. działki o łącznej powierzchni 7 hektarów i 51 arów. Tymczasem okoliczności te nie były przedmiotem ustaleń organu. Okoliczności te nie pozostają bez wpływu na ocenę sytuacji majątkowej skarżącej, i nie można z góry założyć, że wpłynął negatywnie na jej ocenę z punktu widzenia wnioskowanej ulgi. Stojąc na niezmiennym stanowisku o braku podstaw do umorzenia należności organ wskazywał na hipotetyczną możliwość sprzedaży nieruchomości. Tymczasem skarżąca podnosiła, że nieruchomości te służą zaspokajaniu podstawowych potrzeb jej i jej pięcioosobowej rodziny, tymczasem organ nie uczynił tych okoliczności przedmiotem swoich rozważań. Wobec braku ustaleń w tym zakresie, wywodzenie negatywnych skutków materialnych, z samego faktu posiadania nieruchomości, bez sprecyzowania o jakie nieruchomości chodzi, jawić się musi nie tylko jako niesprawiedliwe z punktu widzenia ogólnospołecznego ale też wymyka się spod kontroli sądu. Nie przesądzając o trafności rozstrzygnięcia, ale hołdując nadrzędnym zasadom postępowania tj. zasadzie praworządności wynikającej z art. 7 k.p.a. oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej art. 8 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcia celem ponownego przeprowadzenia postępowania w poszanowaniu wyżej wymienionych zasad. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej podjęto stosowanie do art. 152 wyżej powołanej ustawy.