I SA/Rz 31/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Kazimierz Włoch Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska SO del. Ewa Partyka /spr./ Protokolant st.sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w Wydziale I Finansowym na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010r. sprawy ze skargi Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Z. z siedzibą w Z. na ocenę Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2009r. dotyczącą projektu "Poprawa dostępności do usług zdrowotnych dla mieszkańców Gminy Z. poprzez rozbudowę, modernizację i doposażenie Ośrodka Zdrowia w Z." nr [...] 1) stwierdza, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa, 2) zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącego Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Z. z siedzibą w Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 31/10 UZASADNIENIE Uchwałą z dnia [...].11.2009r. Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa [...] (dalej: Zarząd) uznał za niezasadny protest złożony przez Samodzielny Publiczny Gminny Zakład Opieki Zdrowotnej w Z. z siedzibą w Z. (dalej: ZOZ) dotyczący negatywnej oceny formalnej projektu złożonego przez w/w wnioskodawcę pod nazwą "Poprawa dostępności do usług zdrowotnych dla mieszkańców gminy Z. poprzez rozbudowę, modernizację i doposażenie Ośrodka Zdrowia w Z. nr [...]". Protest dotyczył negatywnej oceny formalnej, którą zarzucono wnioskodawcy niespełnienie kryteriów poprawności formalnej w szczególności z uwagi na brak załącznika nr 2a "odniesienie do kryteriów oceny merytorycznej – jakościowej". W ocenie Zarządu przedstawiony jako załącznik nr 4 do wniosku dokument pod nazwą: "Integralna część załącznika do Regulaminu konkursu nr 8 Wyjaśnienia do kryteriów oceny merytorycznej – jakościowej Projekty z zakresu działania 5.2 Infrastruktura, ochrony zdrowia i pomocy społecznej – Schemat A – Infrastruktura ochrony zdrowia (bez lecznictwa uzdrowiskowego)" nie jest załącznikiem nr 2a wymaganym przy złożeniu wniosku, albowiem warunki uczestnictwa w konkursie, w tym sposób sporządzenia wniosków o dofinansowanie, zasady naboru wniosków o dofinansowanie projektów, sposób oceny wniosków i wyboru projektów do dofinansowania oraz sposób informowania o wynikach konkursu określa Regulamin konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007/2013 w ramach działania 5.2 Infrastruktura ochrony zdrowia i pomocy społecznej, schemat: A-infrastruktura ochrony zdrowia (bez lecznictwa uzdrowiskowego), B – pomoc społeczna" stanowiący załącznik do uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. (zwany dalej: Regulaminem). Zarząd wskazał, że zgodnie z punktem 2 Rozdział 2 Regulaminu, przy sporządzaniu wniosku o dofinansowanie wnioskodawca zobowiązany był do korzystania z instrukcji wypełniania wniosku i załączników. Dodatkowo Regulamin w pkt 5 Rozdział 2 określał, że sposób wypełnienia załączników do wniosków o dofinansowanie określa "Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach II – VII osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013" (zwana dalej: Instrukcją). Zgodnie z w/w Instrukcją jednym z wymaganych na etapie wstępnej oceny formalnej załączników jest załącznik nr 2a pod nazwą "Odniesienie do kryteriów oceny merytorycznej – jakościowej". W dalszej treści Instrukcji znajduje się uszczegółowienie określające formę i zawartość merytoryczną załącznika nr 2a, zgodnie z którym załącznik ten powinien być zgodny z dokumentem pod nazwą "Specyfikacja wskaźników podlegających ocenie merytorycznej" stanowiącym załącznik do odpowiednich "Wytycznych do opracowania studiów wykonalności projektów zgłaszanych do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach RPO W [...]". Zarząd wskazał, że w tym konkretnym przypadku "odpowiednimi wytycznymi" były zamieszczone wraz z inną dokumentacją konkursową na stronie internetowej konkursu "Wytyczne do opracowania studium wykonalności projektów – projekty kubaturowe i wyposażenie". W związku z powyższym przy sporządzaniu załącznika 2a należało oprzeć się na "Specyfikacji wskaźników podlegających ocenie merytorycznej" stanowiącej załącznik do "Wytycznych do opracowania studium wykonalności projektów – projekty kubaturowe i wyposażenie". Zarząd wskazał, że przede wszystkim zgodnie z Instrukcją w załączniku nr 2a należało "bardzo konkretnie odnieść się do wszystkich kryteriów jakościowych obowiązujących dla danego projektu, ze szczególnym uwzględnieniem odpowiednich wyjaśnień do kryteriów oceny merytorycznej – jakościowej, stanowiących załączniki do Regulaminu konkursu". Podano, że ilość kryteriów jakościowych obowiązujących dla danego projektu określa "szczegółowy opis priorytetów RPO", zgodnie z którym dla tego konkretnego projektu obowiązuje pięć takich kryteriów: 1) efektywność kosztowa projektu – stopień wpływu na osiągnięcie wskaźników RPO, 2) wpływ projektu na zwiększenie dostępności deficytowych w województwie usług medycznych, 3) wpływ projektu na zwiększenie dostępności infrastruktury dla potrzeb niepełnosprawnych, 4) wpływ projektu na zmniejszenie dysproporcji w dostępie do opieki zdrowotnej pomiędzy obszarami wiejskimi a miastami, 5) wpływ projektu na poprawę wydajności energetycznej budynków i zwiększenie wydajności produkcji, transmisji oraz dystrybucji ciepła i elektryczności. Zarząd podał, że wskazany w proteście załącznik oznaczony nr 4, jako spełniający cechy załącznika nr 2a, nie odnosi się do wszystkich w/w kryteriów oceny merytoryczno-jakościowej, w związku tym nie może być uznany za załącznik nr 2a przede wszystkim z uwagi na fakt, że nie posiada formy oraz cech wymaganych dla załącznika 2a określonych w Instrukcji. Odnosząc się z kolei do zarzutów stosowania innego nazewnictwa załączników w Regulaminie oraz formularzu wniosku Zarząd zaznaczył, iż zapisy te nie są ze sobą sprzeczne, lecz wynikają z innego poziomu uszczegółowienia nazewnictwa. Zarząd wskazał, że zgodnie z postanowieniami punktu 4.1.1.4 Regulaminu konkursu wniosek mógł otrzymać ocenę negatywną bez wzywania do poprawy lub uzupełnienia w szczególności w przypadku gdy (...) do złożonego wniosku nie załączono następujących załączników: (...) Odniesienia do kryteriów oceny merytorycznej-jakościowej (załącznik nr 2a do wniosku o dofinansowanie). Skoro wnioskodawca nie załączył dokumentu, który spełniałby w zakresie formy i cech wymaganych dla załącznika nr 2a, to w pełni zasadne było oparcie się Instytucji Zarządzającej na wyżej wskazanym punkcie 4.1.1.4 Regulaminu i z tego powodu wydanie negatywnej oceny ze względu na niespełnienie kryteriów formalnych. O takim rozstrzygnięciu protestu skarżący został powiadomiony pismem z dnia 4.11.2009r., które wpłynęło do strony w dniu 12.11.2009r. (i fakt ten został przyznany przez Instytucję Zarządzającą na rozprawie w dniu 28.01.2010r.). Na powyższe rozstrzygnięcie ZOZ złożył skargę do tut. sądu administracyjnego, która została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 26.11.2009r. (data stempla na kopercie karta 92). Wobec nieuiszczenia opłaty sądowej od skargi w terminie 14 dni od daty otrzymania informacji o rozstrzygnięciu protestu, zgodnie z art. 30c ust. 5 pkt 5 ustawy z dnia 6.12.2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 z późn.zm. – zwanej dalej: ustawą o zasadach p.p.r.), prawomocnym postanowieniem z dnia 2.12.2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pozostawił skargę bez rozpoznania. Prawomocnym postanowieniem z dnia 28.12.2009r. w związku z wnioskiem skarżącego ZOZ-u, WSA w Rzeszowie przywrócił skarżącemu termin do uiszczenia wpisu od skargi i w związku z powyższym skarga podlegała rozpoznaniu. W złożonej skardze na rozstrzygnięcie protestu przez Zarząd Województwa [...] w sprawie oceny formalnej projektu Samodzielnego Publicznego Gminnego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Z. z siedzibą w Z. pod nazwą: "Poprawa dostępności do usług zdrowotnych dla mieszkańców gminy Z. poprzez rozbudowę, modernizację i doposażenie Ośrodka Zdrowia w Z." Nr [...] – zwanego dalej Projektem, zarzucił niezasadne podtrzymanie błędnej oceny formalnej wniosku wobec nie uznania jako załącznika do wniosku nr 2a dołączonego przez wnioskodawcę dokumentu oznaczonego jako załącznik nr 4 pod nazwą: "Integralna część załącznika do Regulaminu konkursu nr 8. Wyjaśnienia do kryteriów oceny merytorycznej – jakościowej Projektu z zakresu działania 5.2 Infrastruktura ochrony zdrowia i pomocy społecznej – Schemat A – infrastruktura ochrony zdrowia (bez lecznictwa uzdrowiskowego)". Zdaniem skarżącego stwierdzenie braków formalnych załącznika poprzez nadanie mu innej niż wymagana przepisami regulującymi zasady prowadzenia konkursu formy, a przede wszystkim ustalenie, że w tym dokumencie wnioskodawca nie odnosi się do wszystkich pięciu kryteriów oceny merytorycznej - jakościowej nie może być traktowane równorzędnie z sytuacją jego niezałączenia. Skarżący zarzucił także, że w sytuacji stwierdzenia, że załączony przez nich dokument nie posiada właściwej formy i nie zawiera odniesienia do wszystkich obligatoryjnych kryteriów obowiązkiem komisji dokonującej oceny formalnej wniosku było wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia tych braków. Skarżący podał, że przepis pkt 4.1.1.4 Regulaminu konkursu dawał jedynie uprawnienie a nie obligował komisję do negatywnej oceny wniosku, a ponadto określony wyżej skutek może nastąpić wyłącznie w przypadku gdy do wniosku nie dołączono takiego załącznika, a nie jak w niniejszej sprawie, gdy załącznik został przedłożony, nie spełniał jednak wszystkich wymagań. Dalej skarżący zarzucił niejasności, błędy i niespójność z innymi przepisami regulującymi postępowanie konkursowe zapisów pkt 5 rozdziału 2 Regulaminu konkursu. Zarzuty dotyczyły użycia rozbieżnej nomenklatury w odniesieniu do wymaganego załącznika, wyjaśnień odnoszących się do sposobu wypełnienia załącznika, formułowania procedury wypełniania dokumentów aplikacyjnych w zagmatwany i nieprecyzyjny sposób z odwołaniem się do innych nie związanych z przedmiotowym konkursem dokumentów, nieprzejrzystości procedury, doprecyzowania przez Instytucję Zarządzającą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia postanowień niejasnej Instrukcji, wadliwego sformułowania wymagań organizatora konkursu co do formy załącznika nr 2a, niezgodności z prawdą zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzeń o braku w treści dokumentacji odniesienia się do kryteriów nr 2, 4 i 5, które zdaniem skarżącego znajdują się w przedłożonej dokumentacji, niemożności dokonania zmian w nazewnictwie samej treści wniosku ze względu na zablokowanie możliwości ich dokonywania przez uczestników konkursu czy wreszcie brak stosownego wzoru załącznika na stronie internetowej. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Na rozprawie w dniu 28.01.2010r. Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi zarzucając, że skorzystano z uprawnienia przewidzianego w pkt 4.1.1.4 Regulaminu konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Pomiędzy stronami stan faktyczny sprawy był niesporny. Sporne pozostawało czy przedłożony przez stronę oznaczony nr 4 załącznik do wniosku spełniał wymogi przewidziane Regulaminem konkursu stawiane załącznikowi 2a a także, czy w sytuacji stwierdzenia braków załącznika przedstawionego przez stronę jako załącznik 2a Instytucja Zarządzająca uprawniona była do skorzystania z uprawnienia przewiedzianego w pkt 4.1.1.4 Regulaminu bez wzywania wnioskodawcy do stosownego uzupełnienia. W stanie faktycznym sprawy niesporne było, że Zarząd Województwa [...] jako Instytucja Zarządzająca w oparciu o ustawę z dnia 6.12.2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. z 2009r. Nr 84, poz. 712) uchwałą nr [...] z dnia [...].02.2009r. przyjął zaktualizowany Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 – zwany dalej S.O.P. R.P.O. W.[...]. Dokument ten zawiera opis działań realizowanych w ramach osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego (R.P.O.), lub potencjalnych beneficjentów oraz systemu wyboru i oceny projektów. W ramach osi priorytetowej 5 Infrastruktura publiczna jako działanie w ramach osi Dz. 5.2 ujęto infrastrukturę ochrony zdrowia i pomocy społecznej. Na str. 10 w opisie systemu wyboru projektów w ramach R.P.O. W.P. zgodnie z wyżej wymienioną ustawą wyróżniono 3 tryby wyboru projektów m.in. tryb konkursowy. W ramach tego trybu przewidziano dwie procedury naboru i oceny wniosków oraz wyboru projektów do dofinansowania. Są to: procedura standardowa i procedura z preselekcją. W sposobie wyboru projektów w ramach trybu konkursowego przewidziano m.in. dokonanie oceny formalnej i merytorycznej. Na str. 11 przy ocenie wniosków podano, że każdy z projektów biorący udział w konkursie oraz każdy indywidualny projekt kluczowy podlegać ma ocenie pod względem m.in. kryteriów formalnych, wśród których wyróżniono kryteria dopuszczające oraz administracyjne. Na str. 13 wskazano wśród kryteriów administracyjnych (b) m.in. w pkt 2 kompletność i prawidłowość załączników do wniosku tj. w szczególności: - złożenie wymaganych prawidłowych załączników do wniosku, - podpisanie/potwierdzenie za zgodność z oryginałem załączników do wniosków przez osobę upoważnioną, - opatrzenie załączników do wniosku pieczęcią wnioskodawcy. Jak wskazano na str. 13 S.O.P. R.P.O. W.[...] wymienione tam kryteria związane są ze szczegółowymi wymaganiami odnoszącymi się do sposobu wypełnienia wniosków o dofinansowanie oraz niezbędnych załączników. Na str. 14 podano, że szczegółowe wymogi wobec wniosków i załączników określa wzór wniosku o dofinansowanie, instrukcja do niego oraz niezbędne wytyczne np. w zakresie studiów wykonalności. Zapisano, że w przypadku stwierdzenia ewentualnych niezgodności złożonego przez wnioskodawcę wniosku o dofinansowanie i załączników z obowiązującymi wymogami możliwe będzie ich skorygowanie na zasadach określonych szczegółowymi procedurami ujętymi m.in. w regulaminie konkursu. Dalej wskazano, że w przypadku zastosowania w konkursie procedury preselekcji projektów, kryteria oceny formalnej stosuje się odpowiednio do dokumentów wymaganych w tej procedurze i określonych w regulaminie konkursu. Na str. 26 S.O.P. R.P.O. W.[...] przedstawiając schemat podstawowych etapów procedury naboru wniosków z preselekcją przy wstępnej ocenie formalnej, podano że ocena ta dokonywana jest w oparciu o kryteria oceny formalnej (dopuszczające i administracyjne) określone przez instytucję zarządzającą R.P.O. W.[...] i zatwierdzone przez Komitet Monitorujący dla danego działania. Przy osi priorytetowej 5 – w szczegółowym opisie działania 5.2. Infrastruktura ochrony zdrowia i pomocy społecznej, na kartach 229 i następnych, a zwłaszcza w Kryteriach oceny dotyczących oceny formalnej (str. 240)w pkt II, dotyczącym kryteriów administracyjnych także znajduje się odesłanie do standardowych kryteriów administracyjnych oceny formalnej, które wyżej przedstawiono (czyli także do tych wskazanych na str. 14 S.O.P. R.P.O. W.[...]). Z kolei Regulamin konkursu, który wg w/w aktu miał regulować szczegółowe procedury dotyczące zasad umożliwiających skorygowanie stwierdzonych niezgodności z obowiązującymi wymogami m.in. w odniesieniu do załączników i miał powyższe umożliwiać: w zakresie odnoszącym się do wstępnej oceny formalnej (pkt 4.1.1.) co zgodnie z pkt 2 polegać ma na potwierdzeniu, że złożony wniosek o dofinansowanie realizacji projektu wraz z załącznikami jest kompletny i wypełniony zgodnie z wytycznymi i odpowiednimi przepisami prawa - w pkt 4.1.1.4 rzeczywiście przewidziano uprawnienie Instytucji Zarządzającej do dokonania negatywnej oceny bez wezwania do poprawy lub uzupełnienia w szczególności w przypadku gdy: m.in. do złożonego wniosku nie załączono następujących załączników: tabeli obliczeń dochodów generowanych przez projekt (załącznik nr 1a do wniosku o dofinansowanie) i odniesienia do kryteriów merytorycznej – jakościowej (załącznik nr 2a do wniosku). W ocenie Sądu z uwagi na sformułowanie pkt 4.1.1.4., który dopuszczał prawo do negatywnej oceny bez wezwania do poprawy lub uzupełnienia w przypadku braku załączników 1a i 2a, takie ewentualne uprawnienie mogłoby przysługiwać tylko wówczas, gdy do wniosku nie załączono obydwu załączników tj. 1a i 2a. Użycie spójnika "i" w wyżej cyt. zapisie regulaminu oznacza koniunkcję (łączność), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że w tej konkretnej sytuacji Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa [...] nie była uprawniona do negatywnej oceny formalnej wniosku a następnie do uznania protestu do niezasadny w oparciu o przepis pkt 4.1.1.4 Regulaminu konkursu, bo naruszało to jego zapisy. W tym miejscu zauważyć także należy, że wyżej cytowane postanowienie pkt 4.1.1.4. Regulaminu pozostaje w sprzeczności z wcześniej wskazanymi zapisami Szczegółowego Opisu R.P.O. W.[...] co do umożliwienia skorygowania stwierdzonych niezgodności m.in. w zakresie załączników, ale też z zapisami pkt 4.1.1.5 Regulaminu, który stanowi że jeżeli stwierdzona zostanie niezgodność z kryteriami oceny formalnej, wniosek może być poprawiony lub uzupełniony jednorazowo w terminie 5 dni roboczych od daty doręczenia wezwania do jego uzupełnienia lub poprawy. Reasumując Instytucja Zarządzająca – Zarząd Województwa [...] poprzez negatywną ocenę projektu w oparciu o kryteria formalne administracyjne, a następnie oddalenie protestu naruszyła przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6.12.2006r. o zasadach p.p.r., wobec naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz braku zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a także i przede wszystkim naruszenie ustalonych w Regulaminie i S.O.P. R.P.O. W.[...] kryteriów oceny formalnej (administracyjnych). Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach p.p.r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).