I SA/Rz 334/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie SO del. Piotr Popek / spr./ WSA Grzegorz Panek Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od 4 lutego 2014r. do 12 kwietnia 2014r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. S.P. (wnioskodawca/skarżący) zwrócił się po raz kolejny do Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) z wnioskiem o rozłożenie na raty swojego zadłużenia wobec KRUS. We wniosku wskazał, że nadal pozostaje w bardzo ciężkim położeniu, stara się o rentę chorobową, jego stan zdrowia uległ pogorszeniu, nie stać go na podstawowe potrzeby i opłaty związane z utrzymaniem, w tym na lekarstwa, należności za energię elektryczną czy opał. Jak zaznaczył wnioskodawca, nie posiada żadnych dochodów. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezes KRUS, działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403 ze zm., dalej: ustawa o u.s.r.) odmówił rozłożenia na raty należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres od II do IV kwartału 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że udzielał wnioskodawcy sześciokrotnie ulgi w postaci rozłożenia na raty zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, z czego jednak wnioskodawca nie wywiązywał się w wyznaczonych w decyzjach terminach i z tego powodu aktualny wniosek rozpoznano negatywnie z uwagi - jak podano – "na niepłacenie rat w poprzednio udzielanych układach ratalnych". Przy rozpoznawaniu kolejnego wniosku, organ uwzględnił brak w sprawie ważnego interesu, który uzasadniałby podjęcie pozytywnej decyzji o udzieleniu ulgi. Rozstrzygając wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes KRUS, działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 3 i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o u.s.r., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] r., utrzymał w mocy decyzję odmawiającą udzielenie wnioskowanej ulgi. Uzasadniając powzięte rozstrzygnięcie lakonicznie Prezes KRUS stwierdził, że skoro wnioskodawca nie przedstawił nowych istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji "pierwszoinstancyjnej" oraz nie zaistniały inne przesłanki do zmiany decyzji, należało decyzję odmowną utrzymać w mocy. Skarżąc powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, S.P. podniósł, że posiada zadłużenie w kwocie 1134 zł w związku z zaległymi składkami, a jego zła sytuacja spowodowana jest faktem, iż dwukrotnie jego dorobek i mienie gospodarskie (budynki i maszyny rolnicze) zniszczył pożar. Ma kłopoty ze spłatą kredytów zaciągniętych na odbudowę infrastruktury swojego gospodarstwa rolnego, ograniczył działalność rolniczą z uwagi na brak odpowiedniego sprzętu, a ponadto ma zdrowotne. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, zwracając uwagę na wielokrotne niewywiązywanie się wnioskodawcy z obowiązków nałożonych w decyzjach o rozłożeniu na raty zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników, co wskazuje na bezzasadność przyznawania kolejnych ulg skarżącemu w tym przedmiocie oraz wyjaśnił, że zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy o u.s.r. Prezes Kasy (KRUS) lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może: odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Organ podkreślił, że tego rodzaju decyzje mają charakter uznaniowy i powinny być poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem sprawy, co w sprawie miało miejsce, według organu – w odniesieniu do każdego wniosku skarżącego, z uwzględnieniem sytuacji bytowej i materialnej. Natomiast wnioskodawca, zdaniem organu, nie udokumentował w postępowaniu o udzielenie ulgi stanu swojego zdrowia, uniemożliwiającego spłatę zadłużenia, co oznaczałoby, że znajduje się w nadzwyczajnej sytuacji, która miałaby tym samym wpływ na ocenę przesłanek uprawniających do zastosowania ulgi. Dodał, że przy ocenie zasadności wniosku powinny być brane pod uwagę także inne okoliczności, takie jak sposób powstania zadłużenia, możliwości jego spłaty, wykorzystywanie udzielanych ulg, sytuacja materialna gospodarstwa rolnika. Powyższe okoliczności nie kwalifikowały wnioskodawcę jako osoby, wobec której należy zastosować instytucję rozłożenia na raty. Końcowo, w odpowiedzi na skargę, organ zaznaczył, że sytuacja materialna gospodarstwa, w którym zamieszkuje rolnik, pozwala na wygospodarowanie środków na zapłacenie należności, z których w przyszłości będzie wypłacana dla skarżącego emerytura lub renta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje między innymi orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa sąd władny jest wzruszyć zaskarżona decyzję. Sąd przy tym rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kierując się wskazanymi przesłankami oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez Prezesa KRUS, w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie w/w ustaw, to jest badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie u.s.r. oraz w oparciu o akta sprawy zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził naruszenia prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może: odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie daje potencjalną możliwość zastosowania ulgi o jaką wnioskował skarżący. Przepis ten jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących ulg przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który może, ale nie musi, zastosować ulgi w spłacie należności, w tym wypadku stosując rozłożenie na raty zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Zaznaczyć jednak należy, że wybór rozstrzygnięcia nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności tych podnoszonych przez wnioskodawcę, zaś sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że obejmuje zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.). Obowiązek przeprowadzenia postępowania co do istotnych okoliczności zaistniałych w sprawie bezsprzecznie spoczywa na organie i nie może być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić, np. wzywając do tego stronę. Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Co więcej, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z wymienieniem materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie i podaniem analizy zastosowanych przepisów prawa. Uzasadnienie jest źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez organ założeń kierunków podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji. Ocenie sądu podlega decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tymczasem w kontrolowanej sprawie obie decyzje poza oznaczeniem organu, który je wydał, datami ich wydania, oznaczeniem strony, powołaniem podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie zawierają elementu w postaci uzasadnienia, zarówno faktycznego jak i prawnego. W aktach sprawy zalegają co prawda dokumenty stanowiące o sytuacji wnioskodawcy w zakresie powoływanego przez niego zdarzenia w postaci pożaru oraz stanu zdrowia żony, a także protokoły o stanie majątkowym, i choć dotyczą innych postępowań w sprawach stosowanych ulg, organ nie podjął próby ich analizy w konfrontacji z przesłankami stosowania ulg w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych rolników w tej konkretnej sprawie. Godzi się również zauważyć, że sytuacja życiowa wnioskodawcy może ulec zmianie, szczególnie dynamiczny charakter mają względy zdrowotne, i nie jest wystarczające poprzestanie na okolicznościach ustalanych w poprzednich postępowaniach, lecz należy je ponownie weryfikować. W gruncie rzeczy takiej weryfikacji organy dokonały już po wydaniu zaskarżonej decyzji (vide: protokół wizytacji z 13.03.2015 r. – k. 283). W decyzji wydanej w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy organ nadmienił jedynie lakonicznie, że skoro strona nie przedstawiła nowych dowodów, okoliczności faktycznych oraz skoro nie zaistniały inne przesłanki do zmiany decyzji, koniecznym było utrzymanie w mocy decyzji odmownej w sprawie zastosowania wobec skarżącego przedmiotowej ulgi.. Tym samym brak jakiegokolwiek uzasadnienia organu nie pozwala sądowi na kontrolę zaskarżonej decyzji. Treść zaskarżonej decyzji w żadnym razie nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, co z kolei skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji właśnie z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa. Godzi się w tym miejscu dodać, że w postępowaniu "pierwszoinstancyjnym" również organ w uzasadnieniu zacytował jedynie treść art. 41 a ust. 1 u.s.r., sygnalizując fakt niewywiązywania się skarżącego z obowiązków nałożonych na niego w poprzednich decyzjach o rozłożeniu zaległości na raty i nie analizując przesłanek warunkujących udzielenie ulgi w postaci rozłożenia na raty zaległości w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne rolników przez skarżącego wskazał jedynie, że wydał decyzję odmowną, i że w prawie brak jest ważnego interesu, uzasadniającego podjęcie decyzji o udzieleniu ulgi. Tych mankamentów pierwotnej decyzji w postępowaniu odwoławczym nie skorygowano. Powyższe braki starano się uzupełnić treścią odpowiedzi na skargę. Z całą jednak stanowczością należy podkreślić, że sąd administracyjny kontroluje decyzję, a nie pismo procesowe jakim jest odpowiedź na skargę, dlatego zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem odpowiedź na skargę nie może uzupełniać decyzji o treści, które powinno zawierać uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie stanowi bowiem wyłączną podstawę oceny zgodności decyzji z prawem i jeżeli nie dowodzi wystarczająco twierdzeń organu, to – pomimo późniejszych wyjaśnień organu – decyzja taka jest wadliwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. III SA 1838/91, opubl. ONSA 1992/2/45). Kolejnym uchybieniem organu było wydanie obu decyzji, zarówno z dnia [...] stycznia 2015 r. jak i tej z dnia [...] lutego 2015 r. przez organ nieznany ustawie. Jak wynika z akt administracyjnych rozstrzyganej sprawy pod w/w decyzjami znajdują się podpisy dwóch osób (członków komisji kwalifikacyjnej). Co prawda każdorazowo są to podpisy różnych pracowników organu, co nie wskazuje na okoliczności wyłączające od udziału w postępowaniu w sprawie, ale zamieszczenie tych podpisów pod decyzjami budzi uzasadnione przypuszczenie, że decyzje zostały podjęte przez organ, który nie jest znany przepisom. Statut Zakładu nie przewiduje bowiem udzielania przez prezesa Zakładu upoważnienia do wydawania decyzji dla grupy pracowników, działających jako organ. Podsumowując, organ prowadząc postępowanie w wyniku którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa, ma obowiązek wypełnić wyrażony w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz utrwalić w aktach wyniki badania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 K.p.a., uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z nakazem art. 107 § 3 K.p.a. Dodać w tym miejscu należy, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do kolejnego wystąpienia z ponownym wnioskiem o ulgę należności wobec KRUS, ponieważ rozstrzygnięcie negatywne nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie o sygn. akt III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej udzielenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza, jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Jakkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Sąd, oceniając rozstrzygnięcie Prezesa KRUS, mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 41a ust. 1 pkt 1 u.s.r., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane zaś w oparciu o art. 152 p.p.s.a.