I SA/Rz 34/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska WSA Grzegorz Panek /spr./ Protokolant st.sekr.sąd. Beata Janczewska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego w Rzeszowie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] uchylającą dotychczasową decyzję i przyznającą płatność na zalesienie gruntów rolnych R.S. w niższej niż dotychczas wysokości. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 10 ust. 1, 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.) w związku z § 3 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004r., Nr 187, poz. 1929 ze zm.) oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2006 r., Nr 60, poz. 424). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że w dniu 14 lipca 2006 r. R.S. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. W złożonym wniosku zadeklarował do zalesienia działkę rolną oznaczoną jako "ZA" o powierzchni 6,44. Całą powierzchnię zadeklarował do zalesienia na stokach o nachyleniu powyżej 12°. W dniu [...] sierpnia 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał postanowienie Nr [...] o spełnieniu niezbędnych warunków we wniosku o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. W dniu 16 maja 2007 roku R.S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesieniowym wraz z zaświadczeniem z Nadleśnictwa B., o założeniu uprawy leśnej zgodnie z planem zalesienia. Po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych oraz oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] czerwca 2007 r. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych, na rzecz wnioskodawcy R.S. Podczas przeprowadzonej w dniu 23 marca 2010 r. kontroli stwierdzono, że na działce rolnej "ZA" zalesienie na stokach o nachyleniu powyżej 12° o powierzchni występuje na powierzchni 6,03 ha a nie jak zadeklarował wnioskodawca 6,44 ha. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych R.S., w wyniku którego decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchylił dotychczasową decyzję o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych. Powyższe ustalenia jak i wyciągnięte na ich podstawie wnioski podzielił Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, który wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powołując się na § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 187, poz. 1929 ze zm.) wskazał, że wysokość wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej jest uzależniona do kąta nachylenia stoku, na którym położona jest cała działka rolna przewidziana do zalesienia. Biorąc pod uwagę wyniki kontroli przy uwzględnieniu wyżej powołanego przepisu trafne jest rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, że działka rolna "ZA" nie spełnia wymogów do przyznania płatności jako położonej na stoku o nachyleniu powyżej 12°. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja, wbrew twierdzeniom odwołującego, nie jest wynikiem zmienionej interpretacji lecz zmiany przepisów, która miała miejsce przed złożeniem wniosku i obowiązywała w dacie wydania decyzji przez organ I instancji. Nie zgodził się również ze stwierdzeniem, że wcześniej przeprowadzona kontrola uprawy nie wykazała nieprawidłowości w zakresie nachylenia stoku, gdyż przedmiotem wcześniejszej kontroli było jedynie wykonanie pomiaru powierzchni ogólnej zalesienia, grodzenia siatką, wykonania wykoszenia, cięć oraz repelentów. Poza zakresem kontroli pozostawała natomiast kwestia pomiaru powierzchni nachylenia powyżej 12°, tym samym nie mógł być stwierdzony w tym zakresie brak nieprawidłowości. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem R.S. złożył skargę do tutejszego Sądu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a., § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W uzasadnieniu wskazał, iż jeżeli działka objęta planem zalesienia posiada w ponad 50% nachylenie powyżej 12° to całość powierzchni działki kwalifikuje się do płatności objętej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. o przyznaniu płatności. Takie informacje uzyskał na podyplomowych studiach, szkoleniu odbytym w dniu 19 listopada 2005 r. oraz w nadleśnictwie, które sporządzało dla niego obowiązkowy plan zalesieniowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów wskazał, że powoływanie się przez skarżącego na stanowisko Nadleśnictwa nie może być w sprawie wiążące a na rolniku spoczywa obowiązek udowodnienia faktycznych warunków gospodarowania. Nadleśnictwo nie prowadzi, na co zwrócił uwagę organ, postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, nie jest też organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. wydającym postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., a zatem wydany przez niego dokument dotyczący zalesienia można podważyć poprzez uzyskanie dowodów przeczących informacjom w nim zawartych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem. W wyniku tejże kontroli, zgodnie z art. 145 § 1 pkt a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszeń prawa Sąd nie stwierdził w niniejszej sprawie. Na wstępie należy podkreślić, iż składając wniosek o przyznanie płatności producent określa powierzchnię, która podlegać będzie dopłatom, zatem przed jego złożeniem powinien ustalić rzeczywisty stan swojej działki. Jak wynika bowiem z treści art. 5 ust. 1a ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) pomoc udzielana jest na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych, a w przypadku pomocy, o której mowa w art. 1 ust. 1 pkt 8, na wniosek jednostki organizacyjnej lub organu realizującego zadania związane z rozwojem obszarów wiejskich. Płatność na zalesianie przyznawana jest producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej jeśli zgodnie z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 187 poz. 1929 ze zm.), spełni warunki w nim przewidziane, w tym, jeśli m.in. zobowiązał się do zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności, była prowadzona produkcja rolnicza. W sprawie dotyczącej płatności na zalesienie istotne jest rozróżnienie działki rolnej i ewidencyjnej ponieważ w świetle przepisów odnoszących się do przyznania takiej płatności ustawodawca wyraźnie rozróżnia działkę rolną jako rodzaj jednorodnego użytkowania gruntu oraz działkę ewidencyjną jako kategorię geodezyjną. Rozróżnienie takie wynika z treści art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. Nr 10, z 2004 r., poz. 76 ze zm.)., jak również z § 6 ust. 4 pkt 7 oraz z § 6 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W § 6 ust. 4 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia wskazano, że do wniosku o dopłatę należy dołączyć kopię części mapy ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem poszczególnych działek rolnych, zaś § 6 ust. 4 pkt 2 odnosi się do pojęcia działki rolnej i ewidencyjnej i ma ono związek z definicją działki rolnej określonej w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej, w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r., L.04.141.18). Ustalenie to ma więc znaczenie dla przyjęcia, że rozróżnienia między działką rolną i ewidencyjną powoduje, że należy przyjąć, że działka rolna odpowiada ewidencyjnej, jeżeli na działce ewidencyjnej rolnik prowadzi jedną uprawę, albo że pojęcie działki rolnej może być identyfikowane tylko z faktycznie wykorzystywanym obszarem działki ewidencyjnej (jej częścią). Dla potrzeb ustalania dopłaty z tytułu zalesienia gruntów rolnych faktyczne określenie działki rolnej następuje w planie zalesienia, który będąc podstawą złożenia wniosku o dopłatę, wyznacza obszar zalesiany. Z przepisów art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59) i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich wynika, że nadleśniczy, na wniosek właściciela gruntu przeznaczonego do zalesienia, sporządza plan zalesienia i potwierdza wykonanie zalesienia w przypadku zalesienia objętego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i że zaświadczenie nadleśniczego potwierdzające wykonanie planu zalesienia producent rolny przedkłada właściwemu organowi. Współdziałanie nadleśniczego w postępowaniu o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych ogranicza się, więc do potwierdzania okoliczności faktycznej wykonania planu zalesienia w formie zaświadczenia, do którego odnoszą się art. 217 i nast. k.p.a. Nadleśniczy nie prowadzi postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie kończonego w formie decyzji. Nie jest też organem współdziałającym w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. wydającym postanowienie na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. Potwierdzeniu przez nadleśniczego wykonania planu zalesienia nie można przypisać wiążących skutków. Zaświadczenie to środek dowodowy należący do czynności faktycznych lub czynności materialno-technicznych administracji, niemający cech aktu administracyjnego. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy (por. wyrok NSA z 9 maja 2002 r., sygn. akt II S.A. 944/00, LEX nr 83811). Nie jest więc wyłączone podważenie okoliczności potwierdzonych zaświadczeniem. W rozpoznawanej sprawie jak ustaliły organy, cała działka rolna objęta wnioskiem i planem zalesienia nie znajdowała się na stoku o nachyleniu powyżej 12°. Zgodnie zatem z przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wysokość wsparcia na zalesianie i premii pielęgnacyjnej nie mogła być przyznana w zwiększonej wysokości. Wskazany przepis stanowi bowiem, iż wsparcie w takiej wysokości może być przyznane pod warunkiem, że cała działka rolna przewidziana do zalesiania znajduje się na stoku o nachyleniu powyżej 12°. Prawidłowości poczynionych ustaleń oraz wyciągniętych z nich wniosków nie mogą podważać powoływane w skardze okoliczności, iż skarżący z różnych źródeł otrzymywał informacje, że wystarczające jest aby działka rolna jedynie w 50% spełniała powyższe kryterium. Nie można także uznać za zasadny zarzut dotyczący zmiany przepisów w trakcie postępowania. W dacie złożenia wniosku o przyznanie płatności na zalesianie oraz w dacie wydawania decyzji przez organy, brzmienie przepisu § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich było takie same. Należy także podkreślić, iż brak badania stopnia nachylenia stoków, podczas wcześniejszych kontroli, nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia. W trakcie tych kontroli ograniczano się bowiem do sprawdzenia czy wnioskodawca spełnia inne warunki uzasadniające przyznanie płatności. Zastrzeżeń Sądu nie budzi również zastosowana metoda pomiaru stopnia nachylenia stoków na których położona jest działka objęta wnioskiem o przyznanie płatności, których dokonano przy pomocy klinometra. Mając powyższe na uwadze, należało oddalić skargę jako bezzasadną, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.