I SA/Rz 35/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./ Sędziowie WSA Tomasz Smoleń SO del. Jarosław Szaro Protokolant ref. st. Eliza Kaplita po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 lutego 2012r. sprawy ze skargi Gminy K. na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) określa, że uchwała wymieniona w pkt. 1) nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. I SA/Rz 35/12 Uzasadnienie W dniu [...] września 2011r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 2011r. Uchwałą z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, uznając, że doszło do naruszenia prawa tj. art. 19a ust.2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 12 z 2009r., poz.68 ze zm.) – dalej: ustawa o p.s.p. , stwierdziło nieważność wskazanej wyżej Uchwały Rady Miasta, w części dotyczącej zwiększenia wydatków powiatu w dziale 754 – Bezpieczeństwo publiczne i ochrona przeciwpożarowa, rozdziale 75411 – Komendy Powiatowe Państwowej Straży Pożarnej, wydatków bieżących, w tym wydatki jednostek budżetowych, wydatki związane z realizacją zadań statutowych, w wysokości 4.000,00zł ze środków własnych miasta. W ocenie organu nadzoru koszty funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej na obszarze powiatu są pokrywane z dotacji celowej budżetu państwa, o czym stanowi art.19a ustawy o p.s.p., a to oznacza brak możliwości przekazywania przez Miasto K. środków budżetowych na zasilenie strony wydatkowej Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej. Na podstawie art.19b pkt 1 ustawy o p.s.p. jednostki samorządu terytorialnego mogą uczestniczyć w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania Państwowej Straży Pożarnej, ale w przypadku finansowania Komendy PSP środki te powinny być przekazane za pośrednictwem Funduszu Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej (dalej: Fundusz Wsparcia PSP). Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 19a ust.2 i art.19b pkt 1 ustawy o p.s.p., art.11 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) – dalej: ustawa o fin. publ. W uzasadnieniu skargi podniosła, że Miasto K. jest miastem na prawach powiatu, a Komenda Miejska PSP jest jego jednostką budżetową – w rozumieniu art.33a ust.3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142 z 2001r., poz.1592 ze zm.) – dalej: ustawa o samorządzie powiatowym, dlatego wydatki tej jednostki obejmowane są planem wydatków budżetu Miasta K. Zdaniem strony skarżącej, miasto może ze środków własnych przeznaczyć dodatkowe środki na funkcjonowanie własnej jednostki budżetowej, mimo tego, że działalność Komendy PSP jest finansowana dotacją z budżetu państwa na realizację zadań rządowych. Zasadzie tej nie przeczy utworzenie Funduszu Wsparcia PSP, którego przychodami są środki uzyskane od jednostek samorządu terytorialnego, osób prawnych, osób fizycznych na podstawie zawartych porozumień lub umów. Skarżąca dodała, że na przekazane środki finansowe w wysokości 4.000,00zł nie zawarto ani umowy, ani porozumienia, a przepis art.19b pkt 1 ustawy o p.s.p. nie wskazuje, jakie koszty funkcjonowania PSP mogą być pokrywane przez samorządy i jakie jednostki PSP mogą to wsparcie otrzymać. Niezasadne jest zatem stwierdzenie, że jedyną formą wspierania przez powiat własnej komendy powiatowej PSP jest wpłata środków za pośrednictwem Funduszu Wsparcia PSP. Zdaniem Skarżącej, utworzenie tego funduszu miało na celu stworzenie ścieżki finansowania straży, które nie są jednostkami budżetowymi danego samorządu. Natomiast wybór formy finansowania jednostki PSP należy do samorządu. Przekazywanie wspomnianych środków za pośrednictwem Funduszu Wsparcia prowadziłoby jedynie do wydłużenia procedury, a ponadto brak jest kompletnej regulacji prawnej dotyczącej udzielania powiatowi dotacji z funduszu celowego. Takie działanie byłoby nieracjonalne i sprzeczne z zasadą wyrażoną w art.226 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o fin. publ., bo przepływ tych samych środków najpierw do Funduszu Wsparcia PSP, a potem z powrotem do budżetu miasta spowodowałby, że wieloletnia prognoza finansowa nie byłaby realistyczna. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i dodając, że przed 1 stycznia 2011r. ustawa nie określała zasad pokrywania części kosztów funkcjonowania PSP przez jednostki samorządu terytorialnego wymienione w art.19b pkt 1 ustawy o p.s.p. W związku z tym jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego, których jednostkami budżetowymi były właściwe komendy PSP, zwiększały z własnych środków wydatki budżetowe związane z pokrywaniem tych kosztów, zaś inne jednostki samorządu terytorialnego udzielały pomocy finansowej tym jednostkom samorządu. Po wejściu w życie ustawy z 29 października 2010r. o zmianie ustawy o p.s.p. i utworzeniu Funduszu Wsparcia PSP, właściwą formą dofinansowania jest wpłata środków na Fundusz Wsparcia szczebla wojewódzkiego, która powinna być poprzedzona zawarciem umowy (porozumienia) z komendantem Wojewódzkim lub Powiatowym PSP. Zasada ta odnosi się również do jednostek samorządu szczebla powiatowego, których jednostkami budżetowymi są właściwe komendy PSP. i obejmuje m.in. dochody powiatu z tytułu odsetek od dotacji celowej z budżetu państwa na funkcjonowanie PSP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Zakwestionowana przez organ nadzoru część § 1 uchwały Rady Miasta K. w sprawie zmiany uchwały budżetowej na 2011r. dotyczy zwiększenia wydatków powiatu o kwotę 4.000,00zł, przeznaczoną na działalność komendy powiatowej Państwowej Straży Pożarnej. W istocie zatem Miasto K. (wykonując swe zadania jako powiat) chce w części finansować bezpośrednio z budżetu funkcjonowanie własnej jednostki budżetowej. W ocenie Sądu organ nadzoru nie uzasadnił w sposób dostateczny, na czym polegało istotne naruszenie przez Radę Miasta K. przepisów art.19a ust.2 i art.19b pkt 1 ustawy o p.s.p., uzasadniające stwierdzenie nieważności części badanej uchwały i nie wykazał, że środki finansowe dla komend Państwowej Straży Pożarnej mogą być przekazywane wyłącznie za pośrednictwem Funduszu Wsparcia PSP. Stosownie do treści art.33a ust.2 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym, komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej są jednostkami budżetowymi powiatu, co oznacza, że pokrywają one swoje wydatki bezpośrednio z budżetu tej jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art.19a ustawy o p.s.p. koszty funkcjonowania państwowej Straży Pożarnej na obszarze powiatu są pokrywane z dotacji celowej budżetu państwa. Natomiast w myśl art.19b w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania PSP mogą uczestniczyć gmina, powiat lub samorząd województwa. Wbrew stanowisku organu nadzoru, z powyższych przepisów nie wynika, aby wsparcie komendy powiatowej Państwowej Straży Pożarnej przez powiat mogło nastąpić wyłącznie za pośrednictwem Funduszu Wsparcia PSP. Lakoniczne uzasadnienie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej nie zawiera argumentów na poparcie postawionej tezy. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ nadzoru wskazał dodatkowo na brzmienie art.19g ustawy o p.s.p., z którego wynika, że środki finansowe uzyskane m.in. od gminy, powiatu lub samorządu województwa, uczestniczących w pokrywaniu części kosztów funkcjonowania PSP, zgodnie z umowami lub porozumieniami zawartymi przez komendantów wojewódzkich lub nadzorowanych przez nich komendantów powiatowych, są przychodami funduszy wojewódzkich. W ocenie Sądu, wywiedziona z powołanych wyżej przepisów ustawy o p.s.p. zasada, że właściwą i wyłączną formą dofinansowania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego jest wpłata środków na Fundusz Wsparcia PSP szczebla wojewódzkiego, poprzedzona zawarciem umowy (porozumienia) z Komendantem Wojewódzkim lub Powiatowym PSP, nie odnosi się do jednostek samorządu szczebla powiatowego, których jednostkami budżetowymi są właściwe komendy PSP, uczestniczących w pokrywaniu części kosztów ich funkcjonowania. Należy zgodzić się ze Skarżącą, że skoro komendy powiatowe są jednostkami budżetowymi powiatu, to uzasadnione jest ich finansowanie w taki sam sposób, jaki dotyczy innych powiatowych jednostek budżetowych, czyli stosownie do treści art.11 ustawy o fin. publ. - bezpośrednio z budżetu tego powiatu, bez konieczności zawierania umów (porozumień) z komendantami straży pożarnej. Obowiązujące w tym zakresie przepisy stanowiące kompetencję rady gminy do zaplanowania powyższych wydatków w budżecie gminy, w części dotyczącej zadań powiatu, tj. art.4 ust.2, art.33a ust.1 i 3 oraz art.92 ust.1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, art.11 ustawy o fin. publ. oraz art.19b pkt 1 ustawy o p.s.p., nie uległy zmianie od 1 stycznia 2011r. Natomiast dodanie z tym dniem przepisów art.19e – 19l ustawy o p.s.p. i utworzenie Funduszu Wsparcia PSP umożliwia finansowanie straży przez inne jednostki samorządu terytorialnego niż własna i przez inne podmioty (organizatorów imprez masowych czy osoby prawne, fizyczne – odnośnie kosztów budowy strażnic, ich wyposażenia i utrzymania). W takich sytuacjach właściwą formą dofinansowania jest przekazywanie środków za pośrednictwem Funduszu Wsparcia PSP na podstawie zawartych umów (porozumień). Słuszność prezentowanego stanowiska potwierdza brzmienie przepisów art.19g ustawy o p.s.p. – mówiącego wprawdzie o wpływach uzyskanych w trybie i na warunkach określonych art.19b-19d, ale "zgodnie z zawartymi umowami lub porozumieniami" - oraz § 8 ust.4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 22 lipca 2011r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej Funduszu Wsparcia Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 159, poz.952), który stanowi, że dysponent funduszu wojewódzkiego może ze środków finansowych pozostających w jego dyspozycji przekazać dotację powiatowi, w celu realizacji postanowień wynikających z umów lub porozumień zawartych z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, osobami prawnymi lub fizycznymi. W związku z powyższym bezzasadny jest, zawarty w rozstrzygnięciu nadzorczym, zarzut naruszenia przepisu art.19a ust.2 ustawy o p.s.p. Z tego względu Sąd orzekł jak sentencji, w oparciu o przepis art.148 i art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.).