I SA/Rz 353/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Grzegorz Panek, Asesor WSA Jacek Boratyn /spr./, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi D.K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oddala skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia D. K. – zwanego dalej skarżącym, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, na podstawie tytułów wykonawczych z 2 grudnia 2019 r., wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...], Inspektorat w [...]. W stanie faktycznym sprawy Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych–zwany dalej organem egzekucyjnym, wszczął wobec skarżącego postępowanie egzekucyjne, na podstawie sześciu tytułów wykonawczych z 2 grudnia 2019 r., wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...], Inspektorat [...]. Odpisy tytułów wykonawczych zostały doręczone skarżącemu (zobowiązanemu) 4 grudnia 2019 r., wraz z zawiadomieniami z 3 grudnia 2019 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Skarżący z 4 grudnia 2019 r. wniósł do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 oraz pkt 7 ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm.), domagając się umorzenia prowadzonego w stosunku do niego postępowania egzekucyjnego. W rozwinięciu swoich zarzutów stwierdził, iż nie otrzymał żadnej decyzji określającej jego zadłużenie wobec ZUS, ani też upomnienia lub innego dokumentu, z którego wynikałoby zadłużenie, na które zostały wystawione tytuły wykonawcze. Dodatkowo zauważył, że nawet gdyby przyjąć, iż takie zadłużenie rzeczywiście istniało, jego zdaniem uległo już przedawnieniu. Skarżący zaznaczył również, iż aby przyjąć, że doszło do skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia, zgodnie z orzecznictwem sądów, konieczne jest co najmniej skierowanie do wnioskodawcy upomnienia lub tytułu wykonawczego. Co więcej, wszczęcie egzekucji może skutecznie nastąpić wyłącznie po upływie 7 dni, od dnia doręczenia upomnienia, a postępowanie wszczęte bez dopełnienia tego warunku podlega umorzeniu. Skarżący dodał też, że przeprowadzenie skutecznej egzekucji w jego sprawie doprowadzi do sytuacji, w której składki na ubezpieczenie społeczne zostaną odprowadzone jednocześnie w dwóch państwach, tj. w Polsce i na Słowacji. Organ egzekucyjny, po rozpatrzeniu zarzutów skarżącego, oddalił je jako niezasadne, postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu wydanego postanowienia zaznaczono, iż skarżący, wnioskiem z 22 sierpnia 2015 r., wystąpił o wydanie decyzji administracyjnej, w sprawie ustalenia właściwego ustawodawstwa, któremu podlegał w okresie od 1 lipca 2012 r. do 28 lutego 2013 r. W związku z tym, decyzją z [...] września 2015 r. stwierdzono, że było to ustawodawstwo polskie. Sąd Okręgowy w R., Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z 21 grudnia 2018 r. oddalił odwołanie skarżącego od tej decyzji, po którym decyzja stała się prawomocna 8 marca 2019 r.. W następstwie tego sporządzono odpowiednie dokumenty zgłoszeniowe i rozliczeniowe, o czym poinformowano skarżącego, pismem z 12 marca 2019 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. ZUS wydał decyzję stwierdzającą, że skarżący jest jego dłużnikiem, z tytułu niepłaconych składek, za okres od lipca 2012 do lutego 2013 r. Sąd Okręgowy w R., Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z 10 września 2019 r. oddalił odwołanie skarżącego od wskazanej wyżej decyzji, która w związku z tym stała się prawomocna. W ocenie organu egzekucyjnego zarzuty skarżącego są bezzasadne, gdyż zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 października 2014 r. w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 131, zwanego dalej: rozporządzeniem) w sprawie określenia należności pieniężnych, których egzekucja może być wszczęta bez doręczania upomnienia, decyzja ta stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego, bez uprzedniego doręczania upomnienia. Zdaniem organu, w sprawie nie doszło też do przedawnienia należności, na które zostały wystawione tytuły wykonawcze, gdyż na skutek wszczęcia postępowania w sprawie podlegania ustawodawstwu polskiemu (26 sierpnia 2015 r.) oraz postępowania w sprawie wysokości nieopłaconych składek (o którym zawiadomiono 26 marca 2019 r.), a także wydanej decyzji (doręczonej 19 kwietnia 2019 r. i prawomocnej od 25 listopada 2015 r.) doszło do zawieszenia biegu pięcioletniego terminu przedawnienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. Przystępując do oceny stanowiska organu egzekucyjnego Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zauważył, że zgodnie z art. 34 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438 z późn. zm., zwanej dalej: u.p.e.a.) zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W myśl zaś art. 34 § 1a u.p.e.a. jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Organ II instancji podkreślił, że wierzycielem w niniejszej sprawie jest ZUS Oddział [...], Inspektorat w [...], natomiast organem egzekucyjnym – Dyrektor Oddziału ZUS w [...]. Z mocy art. 83 c ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 266 z późn. zm., zwanej dalej ustawą systemową) od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. W myśl zaś art. 83 c § 1 ustawy systemowej dla postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby administracji skarbowej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zauważył również, że Naczelny Sąd Administracyjny (NSA), uchwałą 7 sędziów z 25 czerwca 2007 r., sygn. I FPS 4/06 (dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez kierownika statio fisci - naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. Na tej podstawie uznał, że dokonana przez NSA wykładnia art. 34 § 1 u.p.e.a. ma za zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż Dyrektor Oddziału ZUS w [...], który prowadzi postępowanie egzekucyjne, w istocie reprezentuje ZUS i jest w odniesieniu do niego tym czym statio fisci dla Skarbu Państwa. Nie ma zatem konieczności uzyskiwania stanowiska wierzyciela, działającego jako organ egzekucyjny. Wierzyciel i organ egzekucyjny są bowiem tymi samymi podmiotami. Skoro, zdaniem organu II instancji, stanowisko wierzyciela, jest w niniejszej sprawie wiążące dla organu, z mocy art. 34 § 1 u.p.e.a., to jest również wiążące dla organu odwoławczego, sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że z uwagi na brzmienie art. 34 § 1 u.p.e.a. i linię orzeczniczą sądów administracyjnych, nie ma podstaw do merytorycznego orzekania o zarzutach nieistnienia lub przedawnienia zobowiązań. Nie jest bowiem organem wyższego stopnia nad organem egzekucyjnym I instancji, będącym jednocześnie wierzycielem, gdyż stoi na przeszkodzie temu treść art. 29 § 1 u.p.e.a., który zawęża zakres rozpoznania sprawy przez organ nadzoru, będący organem odwoławczym. Organ odwoławczy jest też związany stanowiskiem wierzyciela, a tym samym nie ma kompetencji do jego kontroli. W niniejszej sprawie organ egzekucyjny rozstrzygnął, co do zarzutu nieistnienia i przedawnienia egzekwowanego obowiązku oraz kwestii doręczenia upomnienia i zastosował procedurę z art. 34 § 1 u.p.e.a., wobec czego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W skardze na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] marca 2020 r. skarżący zrzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 33 § 1 pkt 1 oraz pkt 7 u.p.e.a. W jego ocenie przynajmniej część dochodzonych od niego należności uległa już przedawnieniu, jako że nie doszło do skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia. Według niego pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania zadłużenia było doręczenie tytułów wykonawczych, które jeśli w ogóle wpłynęły do niego, to stało się to dopiero po upływie terminów przedawnienia. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, utrzymującego w mocy postanowienie organu egzekucyjnego, na wstępie należy zaznaczyć, że wydający je organ – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, z przyczyn związanych ze swoim usytuowaniem w systemie i hierarchii organów administracji, wyraził pogląd, że z powodu związania stanowiskiem wierzyciela w rozpatrywanej sprawie, którym jest zarazem organ egzekucyjny - ZUS, a także w związku z tym, że nie jest w stosunku do tego organu organem wyższego stopnia, nie jest uprawniony do dokonywania merytorycznej oceny jego stanowiska. Odnosząc się do tych twierdzeń należy zaznaczyć, że brak jest podstaw do ich kwestionowania. Związanie organu rozpatrującego zażalenie w niniejszej sprawie stanowiskiem wierzyciela, w przypadku tego rodzaju zarzutów, jakie zostały podniesione przez skarżącego (dotyczących art. 33 § 1 pkt 1 i pkt 7 u.p.e.), nie budzi wątpliwości, w świetle art. 34 § 1 zd. 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące. W obecnej sprawie wierzycielem i zarazem organem egzekucyjnym był oddział ZUS, dlatego też uznać należy za słuszne, wywodzone z motywów uchwały 7 sędziów NSA z 25 czerwca 2007 r., sygn. I FPS 4/06 twierdzenie, że wobec takiej konfiguracji wskazanych wyżej podmiotów, sprowadzającej się w istocie do ich tożsamości, stanowisko wierzyciela znalazło odzwierciedlenie w postanowieniu organu egzekucyjnego, którego organ II instancji, rozpatrujący zażalenie, nie był władny weryfikować. Przyjęcie przeciwnego poglądu doprowadziłoby bowiem do wyłączenia związania stanowiskiem wierzyciela (w tym wypadku również organu egzekucyjnego), a tym samym regulacji art. 34 § 1 u.p.e.a., do czego brak jest prawnego uzasadnienia. Poza tym prowadziłoby to w istocie do nieuprawnionej, w kontekście powyższego, samodzielnej oceny materialnoprawnych w istocie kwestii, związanych z istnieniem i wielkością dochodzonej należności przez organ rozpatrujący zażalenie, niebędący ani organem egzekucyjnym, ani organem wyższego rzędu, w stosunku do niego, co skutkowałoby wykroczeniem poza ramy prowadzonego postępowania i ingerencją w kompetencje pozostające w wyłącznym zakresie wierzyciela. Niezależnie jednak od powyższego zaznaczyć należy, że przyjęta przez organ II instancji koncepcja rozpatrywania zażalenia na postanowienie ZUS, ograniczonego zakresowo, jeżeli chodzi o kwestie materialnoprawne, nie oznacza pozbawienia skarżącego możliwości kontroli wydanego rozstrzygnięcia, w odniesieniu do podniesionych przez niego zarzutów. Kontrola ta bowiem odbywa się w ramach kontroli sądowej, sprowadzającej się do orzekania w stosunku do zaskarżonego postanowienia, w granicach rozpoznawanej sprawy, w odniesieniu do wszystkich wydanych w jej ramach rozstrzygnięć. W niniejszym przypadku skarżący, formułując zarzuty w prowadzonym w stosunku do niego postępowaniu egzekucyjnym, zarzucił prowadzenie przedmiotowego postępowania w sytuacji, w której nie doręczono mu upomnienia czy nawet decyzji określającej wysokość jego należności wobec ZUS, a także to, że przynajmniej w części nastąpiło przedawnienie dochodzonych od niego należności składkowych. Jeżeli chodzi o kwestę upomnienia, to w tym zakresie zaznaczyć należy, że organ egzekucyjny słusznie zauważył, że z uwagi na odpowiednie regulacje rozporządzenia, w przedmiotowej sprawie zachodził przypadek, w którym doręczenie upomnienia nie było wymagane. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 2 rozporządzenia egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy dotyczy należności pieniężnych, których obowiązek uiszczenia powstaje z mocy prawa, a wysokość tych należności została określona w ostatecznym orzeczeniu. W niniejszym przypadku obowiązek uiszczenia dochodzonych od skarżącego należności powstał z mocy prawa (taki charakter ma obowiązek uiszczania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, a ich wysokość została określona w decyzji ZUS z [...] kwietnia 2019 r., odwołanie od której zostało oddalone wyrokiem Sądu Okręgowego w R. z 10 września 2019 r.). W tej więc sytuacji, w świetle § 2 pkt 2 rozporządzenia, organ egzekucyjny był uprawniony do odstąpienia od obowiązku wystosowania do skarżącego upomnienia. Tak więc zarzut tego rodzaju nie zasługiwał na uwzględnienie. Na marginesie niniejszych rozważań dodać jedynie należy, że bezpodstawne są zawarte w treści wniesionych zarzutów stwierdzenia skarżącego, że nie otrzymał również żadnej decyzji określającej wysokość jego zadłużenia. Decyzja tego rodzaju została bowiem wydana [...] kwietnia 2019 r. i doręczona skarżącemu, od którego to rozstrzygnięcia wniósł on odwołanie do Sądu Okręgowego w R. (oddalone wyrokiem z 10 września 2019 r.) Dodatkowo, według stwierdzeń organu, został on poinformowany o sporządzeniu odpowiednich dokumentów rozliczeniowych. W tej więc sytuacji jego stwierdzenia o tym, że nie został on nawet poinformowany o wysokości zadłużenia uznać należy za gołosłowne, zwłaszcza że podjął on kroki prawne, zmierzające do weryfikacji rozstrzygnięcia w tym zakresie, w ramach przewidzianej do tego procedury. Jeżeli chodzi o drugi zarzut, związany z przedawnieniem dochodzonej od skarżącego należności, to również w tym wypadku brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Jak słusznie zauważył bowiem organ egzekucyjny, zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy systemowej, należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Bieg tego terminu ulega zawieszeniu, o czym mowa w art. 24 ust.5-6 ustawy systemowej. Przepis art. 24 ust. 5 b tejże ustawy stanowi zaś, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Przepisy ustawy systemowej nie zawierają legalnej definicji czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności składkowej, jednakże orzecznictwo sądowe w tym względzie wypracowało jednolitą linię, zgodnie z którą termin ten należy rozumieć szeroko i przyjmować, że chodzi tu o czynność zmierzającą nie tylko bezpośrednio do wyegzekwowania należności, ale również czynność, która jest władana wywołać ten skutek w sposób pośredni. Tak więc zawieszenie biegu terminu przedawnienia następuje również wtedy, gdy zainicjowane zostanie postępowanie w celu określenia wysokości należności, co w sprawie nastąpiło w 2019 r., ale także postępowanie zmierzające do orzeczenia o podleganiu ubezpieczeniom na terenie kraju. Jak zauważył organ egzekucyjny, tego rodzaju postępowanie zostało wszczęte w 2015 r. i na skutek tego bieg terminu przedawnienia należności składkowych został skutecznie wstrzymany. Bieg terminu przedawnienia został skutecznie zawieszony w 2015 r. a więc jeszcze przed jego upływem. W konsekwencji dochodzone należności składkowe nie uległy przedawnieniu i wobec tego również ten zarzut skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kwestionując w skardze powyższe stanowisko skoncentrował się na ustawowym terminie biegu przedawnienia, całkowicie pomijając kwestie związane z możliwością zawieszenia jego biegu. W tej sytuacji jego poglądu nie sposób uznać za słuszny. Mając na uwadze powyższe stwierdzić więc należy, że zarzuty podniesione przez skarżącego w postępowaniu egzekucyjnym były niezasadne i organ egzekucyjny słusznie je oddalił. Podobnie brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska organu II instancji, wydanego na skutek zażalenia skarżącego, które utrzymując w mocy to rozstrzygniecie, uznał je za odpowiadające prawu, które jako takie nie może być zasadnie kwestionowane. W sprawie nie dopuszczono się również uchybienia innym regulacjom natury procesowej, tak więc brak jest podstaw do kwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia. Końcowo dodać też należy, że argumentem pozwalającym na zakwestionowanie podjętych wobec skarżącego czynności egzekucyjnych, wbrew jego sugestiom, nie może być to, że w ich efekcie dojdzie do uiszczenia przez niego składek na ubezpieczenie społeczne zarówno w Polsce, jak i na Słowacji. W niniejszej sprawie przedmiotem badania sądu była bowiem jedynie prawidłowość przeprowadzonych w stosunku do skarżącego konkretnych czynności egzekucyjnych, do których odnosiły się podniesione zarzuty. Sąd nie badał i nie był także uprawniony do badania innych skutków podjętych czynności, zwłaszcza tych czysto ekonomicznych, w efekcie których mogło dojść do podwójnego opłacenia składek. Skarżący natomiast może dochodzić zwrotu nienależnie uiszczonych nienależnie składek poza granicami kraju, w odpowiednim postępowaniu, która to materia nie pozostaje jednak w jakimkolwiek związku z przedmiotową sprawą. Mając więc na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), oddalił skargę.